ДОКЛАД
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В 1999 ГОДУ

    В соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (п. 1 ст. 31) представляется доклад о деятельности Федерального Уполномоченного в 1999 году.

    Доклад содержит информацию о состоянии и восстановлении прав и свобод человека в Российской Федерации, об обеспечении гарантий их защиты, соблюдения и уважения со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, о международных связях и сотрудничестве с правозащитными организациями в деле совершенствования российского законодательства о правах человека.

    Выводы, оценки и предложения Уполномоченного опираются на обобщенный анализ поступивших к нему индивидуальных и коллективных обращений граждан, общественных объединений, неправительственных правозащитных организаций и материалов их проверки, как непосредственно Уполномоченным, так и, по его представлениям, органами власти, суда и прокуратуры. Были использованы материалы, представленные Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, докладные записки о командировках в регионы страны, справки, составленные работниками аппарата Уполномоченного, информационно-аналитические данные всероссийских и международных научно-практических конференций, результаты социологических исследований и сообщения отечественных и зарубежных средств массовой информации по проблемам прав человека.

    Доклад направляется исполняющему обязанности Президента Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, в Конституционный Суд Российской Федерации, в Верховный Суд Российской Федерации, в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и исполняющему обязанности Генерального Прокурора Российской Федерации.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод
человека и гражданина – обязанность государства. 

    Конституция Российской Федерации (ст. 2)

I. Проблемы прав человека
в современных социально-экономических условиях России

    В настоящее время Россия переживает сложный период, связанный с реформированием политической, экономической, социальной, культурной, правовой, духовной сфер жизни общества. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила демократические основы российской государственности, заложила новую систему отношений между центром и регионами, обеспечила общество и власть правовыми механизмами разрешения конфликтов.

    За последние годы в Российской Федерации был принят целый ряд законов, усиливающих гарантии соблюдения прав граждан, были ратифицированы основополагающие международные соглашения в области прав человека. Вместе с тем, демократические преобразования и экономические реформы не привели к ожидаемым результатам и не способствовали существенному прогрессу в обеспечении и защите прав и свобод россиян.

    Происходят широкомасштабные нарушения гражданских, политических и, особенно, социально-экономических прав. Продолжают нарушаться права беженцев и вынужденных переселенцев, сложное положение сохраняется в пенитенциарной системе, ущемляются права военнослужащих, имеются проявления экстремизма и антисемитизма. Неуважение к закону, пренебрежительное отношение к правам и законным интересам граждан отрицательно сказывается на состоянии общества в целом, вызывает недоверие россиян к власти.

    В этой ситуации важным является фиксирование основных нарушений прав человека, предание их гласности в целях активизации общественного мнения и стимулирования властных структур к их устранению.

    Конституция Российской Федерации объявляет российское государство социальным, чье законодательство гарантирует гражданам социально-экономические права, а политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В соответствии со статьей 25 Всеобщей декларации прав человека и статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах стратегической целью социального государства является гарантирование права человека на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и членов его семьи, на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, наступления старости и в ином случае утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

    Социально-экономическое положение Российской Федерации в 90-х годах показало, что указанные принципы в нынешних условиях остаются провозглашенными целями развития, программой на будущее. Осуществляемая экономическая стратегия во многом оказалась нежизнеспособной. Ориентация на решение только макроэкономических задач привела к разрушению экономического потенциала страны, падению объемов производства во всех секторах экономики, обнищанию большинства населения, сокращению продолжительности жизни граждан. Проведенная приватизация не привела к структурной перестройке экономики и не создала класса собственников. Отсутствие концепции конверсии военно-промышленного комплекса обернулось серьезными проблемами в социально-трудовой сфере. Неэффективная налоговая политика, примитивные формы расчетов, бартер, ростовщические формы кредитования реального сектора экономики крайне затруднили цивилизованное развитие рыночных отношений.

    Разразившийся в августе 1998 года финансовый кризис резко дестабилизировал положение в российской экономике. Миллионы россиян оказались на грани выживания. Уровень реальных денежных доходов населения снизился на 50 процентов по сравнению с 1991 годом, уровень реальной оплаты труда – более чем в 2 раза. По 33 показателям, разработанным ООН для определения уровня жизни, Россия сегодня входит лишь в восьмую десятку стран мира. Число граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, составляет треть населения страны. Усилились дифференциация доходов, имущественное расслоение общества. Распространенным явлением стало получение доходов в таких формах, как кредитные карточки предприятий, талоны, что ставит Россию в один ряд со странами, в которых имеют место самые примитивные формы распределения.

    Хронический недостаток бюджетных средств ограничил возможности государства в проведении активной социальной политики. В итоге социальная цена экономических преобразований оказалась непомерно высокой для российского общества.

    В 1999 году выявлено 252 тыс. преступлений в сфере экономики, что на 20 процентов больше, чем в предшествующем году.

    Общее ухудшение экономической ситуации обострило проблему соблюдения прав граждан на жизнь, свободу и личную неприкосновенность.

    Политическая нестабильность, острые социальные конфликты, экономический кризис привели к межнациональным осложнениям в республиках Северная Осетия-Алания, Ингушетия, в Карачаево-Черкесской Республике, вооруженным конфликтам в Чеченской Республике и в Республике Дагестан, жертвами которых стали тысячи российских граждан. В городах Буйнакске, Москве и Волгодонске были осуществлены циничные террористические акты, в результате которых погибли сотни мирных граждан, в том числе дети.

    Реформы в России сопровождаются беспрецедентным ростом нарушений социально-экономических прав трудящихся, ослаблением контроля со стороны государства за их соблюдением.

    В настоящее время дискредитированы важнейшие для экономического развития общества категории - труд и заработная плата. Заниженная заработная плата не стимулирует предприятия к технологическому совершенствованию рабочих мест, снижает трудовую активность работников и не способствует росту производительности труда. В среднем по стране вознаграждение за труд приближается к черте социального пособия по выживаемости. Реальные размеры среднедушевого дохода, зарплат и пенсий не могут обеспечить основной массе работников, пенсионеров и членам их семей нормального уровня жизни.

    Ухудшают положение хронические задержки выплаты заработной платы и отсутствие солидарной ответственности руководящего персонала и наемных работников за экономическое положение предприятий. Для большинства семей с невысокими доходами одно-, двухмесячные задержки заработной платы, не говоря о более длительных, оборачиваются серьезными материальными и психологическими трудностями. Несвоевременная оплата труда, как правило, является первопричиной массовых протестов трудящихся, которые, по сути дела, есть их ответ на нарушение прав человека.

    В северных районах или регионах с высоким уровнем безработицы люди вынуждены работать, получая за это ограниченный набор продуктов питания, что фактически может быть признано принудительным трудом. Например, в поступившей Уполномоченному жалобе от работников коммунального хозяйства Билибинского района Чукотского автономного округа сообщалось о том, что в течение 21 месяца заработная плата им не выплачивалась. В счет заработной платы они получали в муниципальном магазине лишь ограниченный набор продуктов – батон хлеба в день, 1 килограмм сахара и 2-3 килограмма крупы в месяц.

    Вместе с тем, невыплаты заработной платы, пенсий, пособий принадлежат к той категории нарушений социально-экономических прав, которые нельзя считать неустранимыми даже при нынешнем состоянии российской экономики и имеющихся ресурсах. Необходимо строгое соблюдение Конвенции 173 Международной Организации Труда "О защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя", которая предусматривает первоочередность платежей по заработной плате.

    Участились случаи незаконных увольнений, направление работников в вынужденные неоплачиваемые отпуска и других нарушений Кодекса законов о труде Российской Федерации. Во многих вновь образованных коммерческих организациях трудовые отношения не оформляются в установленном законом порядке. Только по решениям судов ежегодно восстанавливается на работе до 20 тыс. незаконно уволенных работников.

    В период экономического кризиса значительно ослабло внимание к вопросам охраны труда и техники безопасности. В условиях, не соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям, работает сегодня свыше 43 процентов трудящихся. Резко выросли показатели производственного травматизма. Ряд норм, введенных в действие в 1993 году Основ законодательства Российской Федерации об охране труда, не выполняются. Не созданы фонды охраны труда, сокращаются или полностью ликвидируются соответствующие службы, медленно решаются вопросы создания в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации подразделений государственного управления охраной труда.

    Все более массовый характер приобретают нарушения прав граждан в сфере занятости. В 1999 году число безработных составило 9,1 млн. человек. Однако только 1,3 млн. человек были зарегистрированы в органах службы занятости в качестве безработных. Более 4 млн. человек работают неполный рабочий день или находятся в вынужденных отпусках. Тревожным фактом является высокий процент безработицы среди женщин. У государства сегодня нет платежеспособного спроса на выпускников высших и средних специальных учебных заведений. Многим из них сразу после учебы уготована судьба безработного.

    В последнее время в целях защиты своих прав трудящиеся стали активно обращаться в суды. Число дел по заработной плате в судах общей юрисдикции возросло с 1993-го по 1998 год с 19 тыс. до 1 млн. 300 тыс., то есть почти в 70 раз.

    Законодательство о правах трудящихся в Российской Федерации и его соблюдение в настоящее время не в полной мере отвечают принципам правового социального государства. Ряд федеральных законов, касающихся социально-трудовых прав и интересов работников, не отвечают сегодняшним реалиям и должны быть изменены и дополнены.

    Неблагоприятная экономическая ситуация особенно негативно сказывается на положении социально уязвимых групп населения. Сегодня в России насчитывается около 30,5 млн. пожилых людей, то есть почти каждый пятый россиянин входит в эту категорию. За чертой бедности живут 80 процентов этих людей. Индексация пенсий намного отстает от темпов инфляции. Существующая система ценностей не обеспечивает чувство собственной значимости пожилым людям, они практически не востребованы обществом. Растет число домов-интернатов для престарелых. Но одновременно растет и количество желающих попасть туда – сегодня их более 18 тыс. человек.

    Общий кризис экономики привел к кризису пенсионного обеспечения. Средняя пенсия в России составляет 73 процента от прожиточного минимума. В стране действует двойная система пенсионного обеспечения. Размер пенсий, начисляемых отдельным категориям граждан из расчета 75 процентов денежного содержания, превышает размер максимальной трудовой пенсии в 6-10 раз.

    Ущемляются права многих пенсионеров, получающих пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера. На неопределенный срок откладывается решение вопроса об увеличении пенсий ветеранам из числа лиц, работавших в годы Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, прифронтовых участках железных и автомобильных дорог.

    В течение ряда лет остается не урегулированной проблема возмещения вреда, причиненного здоровью граждан в связи с радиационным воздействием чернобыльской и других катастроф, а также ликвидацией их последствий. Возросло число инвалидов, не получивших бесплатно полагающиеся им транспортные средства. Наблюдается устойчивая тенденция роста нарушений пенсионного законодательства, несоблюдения прав престарелых и инвалидов органами местного самоуправления и коммунальными службами.

    Тяжелая ситуация сложилась с пенсионерами, проработавшими на Севере по 20-30 лет. Возможности для нормальной жизни у них сегодня нет, а программа их переселения в другие регионы практически не реализуется. Речь идет о физическом выживании северян. Сегодня Россия единственная в мире страна, у которой отсутствует протекционистская политика в отношении собственных северных территорий.

    В Российской Федерации обострились миграционные проблемы. В силу экономических и политических причин миграция все больше приобретает вынужденный характер и является одним из факторов, усугубляющих социально-экономическое положение страны. По данным Госкомстата России, с 1992 года на территорию Российской Федерации прибыло более 5 млн. человек, из которых только 1,2 млн. признаны вынужденными переселенцами и 106 тыс. человек – беженцами.

    Бедственное положение вынужденных мигрантов приводит к тому, что беженцы и вынужденные переселенцы являются одной из наиболее социально уязвимых групп населения. Люди, спасшиеся в России от преследований, зачастую поставлены в условия, когда они лишены возможности отдать свои знания и силы государству, предоставившему им убежище и ставшему для них второй родиной. Невозможность противостоять в одиночку дискриминационной политике и равнодушию чиновников побуждает их к созданию общественных объединений, ставящих своей целью защиту прав вынужденных мигрантов, и к организации компактных поселений. Такие организации имеются в Воронежской, Калининградской, Саратовской и ряде других областей.

    Государству требуется концептуальное обновление своей миграционной политики. Оно должно не пассивно ожидать приезда вынужденных переселенцев для раздачи им мизерной помощи, а активно содействовать потенциальному переселенцу в реализации его жилищных и имущественных прав, участвовать в разрешении гражданско-правовых споров как на территории государства, из которого он выезжает, так и на территории Российской Федерации.

    Продолжающийся в России социально-экономический кризис привел к снижению уровня жизни и к массовым нарушениям прав детей. За последние три года их количество сократилось почти на 4 млн. Детская смертность в России в 1,5 раза выше, чем в среднем в мире. В ходе реформ были разрушены многие механизмы защиты прав детей. Часть детей сегодня находится вне сферы заботы государства: они не получают того, что им гарантирует Конституция Российской Федерации и многочисленные законы.

    Стремительная трансформация общественного устройства и экономический кризис обусловили рост детской безнадзорности и беспризорности. Приводятся разные показатели численности беспризорных детей в России: от 2,5 млн. (по данным МВД России) до 4 млн. (по данным независимых экспертов). Растет число детей, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством. Масштабы этой национальной трагедии еще до конца не осознаны. Рост детской безнадзорности и беспризорности влечет за собой увеличение числа правонарушений со стороны лиц, не достигших возраста уголовной ответственности (до 14 лет).

    В России около 2 млн. неграмотных детей. Они оказались за пределами школы, а значит, без школьного питания, медицинской помощи и чаще всего пополняют ряды молодых безработных, бездомных, криминальных группировок. Одновременно сохраняется общее неблагополучное положение в образовательной системе. Их материально-техническая база продолжает ухудшаться. Растет число школ, работающих в 2-3 смены.

    Крайне низкий уровень заработной платы в сфере образования ведет к оттоку подготовленных преподавательских кадров, к снижению качества преподавания в общеобразовательных школах. Предусмотренные статьей 40 Федерального закона "Об образовании" гарантии ежегодного выделения финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов от национального дохода не выполняются: доля расходов на образование ежегодно сокращается и не превышает 4 процентов.

    Крайне болезненной является проблема социального сиротства. В настоящее время число детей-сирот доходит до 625 тыс. При этом дети, осиротевшие вследствие смерти родителей, составляют лишь 10 процентов. В связи с тяжелым финансовым положением ухудшаются условия пребывания детей в государственных сиротских учреждениях, по этой причине растет число их самовольных уходов из этих учреждений. В результате прокурорских проверок выявлены факты жестокого обращения с воспитанниками в интернатах республик Карелия, Тыва, в Амурской, Костромской, Ленинградской, Тамбовской, Читинской областях, в г. Москве. В этой связи прокурорами внесено около 300 представлений, в том числе в Министерство образования Российской Федерации. В республиках Башкортостан, Карелия, в Приморском крае, в Брянской и Новосибирской областях, в г. Москве возбуждены и расследуются уголовные дела по фактам жестокого обращения с детьми, финансовых нарушений в детских учреждениях.

    Поскольку дети являются самой незащищенной группой населения, для обеспечения их прав требуются дополнительные независимые механизмы. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации поддержал предложение ряда депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и неправительственных правозащитных организаций о создании в России института Уполномоченного по правам ребенка.

    Не отмечается каких-либо положительных подвижек в системе государственного здравоохранения. Под вопросом оказались бесплатное медицинское обслуживание и оказание первой медицинской помощи населению. Резко снизился уровень профилактических мероприятий. По результатам специальных исследований, более 50 процентов семей не могут купить необходимые лекарства, так как не имеют на это средств. Национальным бедствием становится туберкулез, все более угрожающий национальной безопасности характер приобретает проблема психического здоровья россиян.

    Тревогу вызывают санитарное состояние в местах заключения и охрана здоровья заключенных, а также качество оказываемой им медицинской помощи. Более 10 тыс. российских заключенных умирает ежегодно – из них две тысячи до судебного приговора – от недоедания, туберкулеза и других инфекционных заболеваний. В лечебных учреждениях не хватает медперсонала, оборудования, медикаментов, из-за отсутствия средств плановые флюорографические обследования заключенных проводятся не систематически. Положение заключенных в учреждениях уголовно-исполнительной системы требует принятия кардинальных мер со стороны государства и общества.

    Сложным остается положение в Вооруженных Силах России. Запланированная военная реформа реализуется на практике с трудом. Не произошел ожидавшийся качественный скачок в обеспечении прав военнослужащих, как рядовых, так и офицеров. Некоторые из положений вновь принятого военного законодательства с трудом претворяются в жизнь.

    Не снижается уровень нарушений уставных правил взаимоотношений между военнослужащими по призыву, что проявляется в многочисленных фактах унижения чести и достоинства, глумления, издевательств и насилия. Вследствие этого – тяжелые травмы, гибель и самоубийства военнослужащих, в особенности рядовых.

    Не обеспечены права военнослужащих на достойный уровень жизни. Их денежное содержание не соответствует количеству и качеству затрачиваемого труда, не компенсирует существующие ограничения в гражданских, политических и социальных правах.

    Задержки с выплатой денежного довольствия, плохое обеспечение офицеров и их семей жильем стали повседневным явлением. В 1999 году не произошло существенного повышения жизненного уровня военнослужащих и членов их семей, несмотря на то, что задержки с выплатой денежного довольствия были сокращены до 1-2 месяцев. Положение же с другими выплатами – денежной компенсации взамен продовольственного пайка, пособий на детей, денежных ссуд на первичное обзаведение хозяйством – не изменилось. При продолжающейся инфляции и росте стоимости жизни повышение должностных окладов в 1,62 раза и окладов по воинскому званию в 2 раза не сняло в полной мере напряженность в воинских коллективах. Для того чтобы материально обеспечить свои семьи, военнослужащие подчас вынуждены дополнительно работать в коммерческих структурах.

    С целью устранения имеющегося в законодательстве пробела и создания основы нормативно-правовой базы защиты прав военнослужащих аппарат Уполномоченного разработал проект закона "О профессиональных союзах военнослужащих" в развитие статьи 9 Федерального закона "О статусе военнослужащих". К сожалению, проект закона рассмотрен Государственной Думой только в первом чтении.

    Осознавая ограниченность материальных, финансовых и организационных ресурсов страны в нынешних социально-экономических условиях, необходимо выделить приоритеты государственной политики в отношении граждан России. Ими являются – борьба с бедностью, сокращение массовой безработицы, защита социальных прав трудящихся, особая забота и внимание к наиболее уязвимым категориям российских граждан: детям, женщинам, инвалидам и нетрудоспособным.

    Следует завершить формирование законодательной базы, обеспечивающей проведение активной и действенной социальной политики, гарантировать стабильное финансирование отраслей социальной сферы и федеральных социальных программ, стимулировать направление средств общественными, некоммерческими и коммерческими организациями на благотворительные цели.

    Необходимо добиваться единства действий федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, поскольку вопросы трудового законодательства, здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

    В этой связи насущным вопросом является присоединение России к Европейской Социальной Хартии, принятой Советом Европы. Ее ратификация должна обозначить новую ступень в развитии национальной системы социальной защиты населения, приблизить российское законодательство к международным стандартам в области прав человека.

    Новому составу Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предстоит внести важный вклад в разработку концепции социально-экономической политики на ближайшие годы в интересах российских граждан, обеспечения и защиты их прав и свобод. 

II. Институт Уполномоченного
в системе защиты прав человека

    Общечеловеческие стандарты прав и свобод личности все более приобретают силу норм международного права, выходят за пределы внутренней компетенции государств. Одновременно с процессом кодификации прав человека на международном и национальном уровнях, происходит совершенствование институтов их осуществления и защиты.

    Сегодня рано говорить о состоявшейся трансформации России в государство, основанное на верховенстве закона и обеспечивающее гражданам всеобъемлющие гарантии соблюдения их прав и свобод. Современное социально-экономическое положение страны является препятствием на пути полномасштабного формирования демократических институтов. Вместе с тем защита и обеспечение прав человека представляет собой один из ключевых факторов эффективного решения сложных задач переходного периода, создания гарантий демократического развития.

    Актуальной задачей является обеспечение единых стандартов прав человека на всей территории Российской Федерации с учетом социально-политических и экономических особенностей ее регионов, многообразия исторических, национальных, религиозных и культурных традиций.

    Этому призвано способствовать совершенствование законодательства, в связи с чем целесообразно провести ревизию действующих федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации и общепризнанным принципам и нормам международного права.

    Существенным условием обеспечения прав и свобод человека и гражданина является создание четко скоординированной системы правовых механизмов и процедур их реализации. Ныне существующая система защиты прав граждан, включающая в себя судебную защиту, оказание юридической помощи, деятельность несудебных государственных учреждений и неправительственных правозащитных организаций, нуждается в развитии и совершенствовании.

    Основным правовым механизмом защиты прав граждан является судебная система.
В докладе о деятельности в 1998 году Уполномоченный уделил особое внимание вопросам осуществления судебной реформы и высказал ряд предложений, направленных на повышение престижа суда и эффективности правосудия в Российской Федерации. В 1998-1999 годах Уполномоченный неоднократно обращался с такими предложениями в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, к Председателю Верховного Суда Российской Федерации.

    В целях содействия эффективному функционированию судебной системы в Государственную Думу Российской Федерации направлено заключение Уполномоченного на проект федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции", внесенного Президентом Российской Федерации. Содержащиеся в заключении предложения наделить Пленум Верховного Суда Российской Федерации либо Надзорную палату, которую предлагается создать, полномочиями последней судебной инстанции, рассматривающей дела по протестам на постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, поддержаны депутатами Государственной Думы и направлены в рабочую группы по доработке принятого в первом чтении проекта Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

    В настоящее время судебная реформа осуществляется крайне медленно. Отмечается незнание людьми функций суда как защитника их прав и свобод. В суды граждане обращаются редко, боясь волокиты и бюрократизма, почти не надеясь добиться там истины.

    Не удалось перейти к рассмотрению дел в составе трех профессиональных судей по преступлениям, за которые уголовным законом предусмотрено максимальное наказание в виде лишения свободы на срок свыше 15 лет, пожизненное лишение свободы или смертная казнь. Предоставление альтернативы рассмотрения дел судом из трех профессиональных судей либо с участием присяжных заседателей способствовало бы расширению доступа граждан к справедливому правосудию.

    Задерживается введение института мировых судей, с которым связаны надежды на сокращение сроков рассмотрения дел, снижение нагрузки на судей, рассматривающих сложные дела.

    На эти проблемы Уполномоченный обратил внимание в письме Председателю Верховного Суда Российской Федерации. Обращение было рассмотрено и обсуждалось на коллегиях по уголовным делам в судах субъектах Федерации, а также на заседании Совета судей Российской Федерации. Вышестоящие суды взяли на особый контроль рассмотрение дел, где подсудимые длительное время находятся под стражей. Причины длительного нахождения дел в производстве судов проанализированы. В конце 1999 года по вопросу соблюдения сроков рассмотрения уголовных и гражданских дел проведен Пленум Верховного Суда Российской Федерации.

    Анализ поступающих в адрес Уполномоченного обращений свидетельствует о значительном увеличении количества жалоб, связанных с неисполнением судебных решений и неудовлетворительной работой судебных приставов, особенно в части возмещения гражданам причиненного ущерба, розыска и реализации имущества должника, на которое может быть обращено взыскание. Не соблюдаются предусмотренные законом сроки совершения исполнительных действий.

    Подразделения службы судебных приставов до настоящего времени полностью не сформированы. К концу 1999 года численность судебных приставов должна была составить 11148 человек. Практика показывает, что ежегодное увеличение числа исполнительных документов составляет 20-25 процентов. Сегодня судебный пристав может тратить на исполнительное производство в среднем не более 40 минут, в то время как в соответствии с действующими нормативами на реальное завершение одного исполнительного производства требуется 31 час рабочего времени, а значит, только приставов-исполнителей в ближайшее время потребуется не менее 214 тыс. человек.

    Без принятия срочных мер, направленных на то, чтобы довести численность службы судебных приставов до допустимого минимума, социальная напряженность, обусловленная неисполнением решений судов, может еще более возрасти.

    Имеют место случаи, когда судебные приставы в нарушение закона уклоняются от принятия мер по исполнению судебных решений, проявляют некомпетентность. Особенно много жалоб в этой связи поступает из Краснодарского края, Архангельской, Волгоградской, Оренбургской, Пермской, Тюменской областей. Сложная ситуация складывается, судя по возрастающему потоку жалоб, в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением судебных решений в г. Москве. Например, длительное время не исполняются решения Пресненского межмуниципального (районного) суда по искам военнослужащих, уволенных в запас, к Министерству обороны Российской Федерации о предоставлении денежных субсидий на приобретение жилья. В подавляющем большинстве не исполняются решения судов о возврате гражданам денежных вкладов, размещенных в коммерческих банках и других кредитных организациях.

    Наибольшее количество жалоб поступило на бездействия судебных приставов при исполнении решений Головинского, Замоскворецкого, Пресненского, Тверского и Чертановского межмуниципальных (районных) судов г. Москвы. Помимо объективных причин ненадлежащей работы службы судебных приставов, связанных с экономической ситуацией в стране, существует субъективная – низкая активность судебных приставов, которые еще не в должной мере используют данные им законом полномочия.

    Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился к Министру юстиции Российской Федерации с предложением назначить комплексную проверку деятельности служб судебных приставов г. Москвы, включив в состав комиссии представителей аппарата Уполномоченного. Минюст России согласился с этим предложением. Совместная комплексная проверка службы судебных приставов Главного управления юстиции г.Москвы должна способствовать повышению эффективности исполнения судебных решений.

    В настоящее время назрела необходимость в проведении комплекса мер, направленных на повышение престижа судов, эффективности правосудия, а также совершенствование работы по оказанию юридической помощи населению, деятельности института адвокатуры.

    Институты несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина призваны дополнить существующий судебный механизм и способствовать комплексному решению данной проблемы. В соответствии с рекомендациями Организации Объединенных Наций в последние годы развитию несудебной защиты прав человека уделяется повышенное внимание как на международном, так и национальном уровне.

    В Российской Федерации система несудебных государственных учреждений, призванных защищать права человека, состоит из следующих звеньев: институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации; Прокуратура Российской Федерации; Министерство юстиции Российской Федерации и иные министерства и ведомства Российской Федерации; Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации и комиссии по правам человека в субъектах Федерации; неправительственные правозащитные организации.

    Одна из наиболее сложных задач современной политической реформы в России заключается в необходимости изменения взаимоотношений власти и человека. В этих условиях важно развитие новых демократических институтов контроля за деятельностью должностных лиц, основанных именно на защите прав человека. Таким институтом, показавшим свою высокую эффективность во многих странах, стал институт омбудсмана, в России – Уполномоченного по правам человека.

    Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, не отменяя и не ограничивая компетенции государственных органов, дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан. Этому свидетельствуют примеры из практики деятельности Уполномоченного по защите прав граждан.

    Так, в связи со строительством третьего автомобильного кольца в г. Москве жители близлежащих домов (Западный административный округ) обратились к Уполномоченному с заявлением. В нем они обращали внимание на недопустимость возведения дорожного полотна без специальных защитных сооружений. Уполномоченный поддержал заявителей и обратился к префекту округа с предложением устранить нарушения норм природоохранного законодательства. В зоне строительства были установлены придорожные защитные стенки-экраны, которые помимо снижения шума, ограничивают и распространение выхлопных газов.

    Гражданин М. (вх. № 535) сообщил, что в Омской области порядок задержания и хранения транспортных средств на штрафных стоянках регулируется постановлением главы администрации Омской области, которое существенно расширяло перечень оснований для задержания транспортного средства по сравнению с перечнем, закрепленным в статье 245 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. При этом вводилась дифференцированная оплата за услуги специализированной автостоянки. Если автомобиль находился там не в связи с нарушением его владельцами норм КоАП РСФСР, плата взималась в меньшем размере, чем за хранение автомобиля, чей владелец нарушил положения Кодекса. После обращения Уполномоченного в областной суд администрация области привела свой нормативный акт в соответствие с требованиями российского законодательства.

    Отмечая необходимость в изменении ныне действующего Кодекса об административной ответственности, Уполномоченный принял участие в обсуждении проекта нового Кодекса. На имя Председателя Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы Уполномоченным было направлено заключение с конкретными предложениями по его совершенствованию.

    В 1999 году представители Уполномоченного защищали интересы граждан в Конституционном Суде Российской Федерации. Так было 15 января 1999 года – в заседании по делу о проверке части 2 статьи 29 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"; 23 марта 1999 года – по делу о проверке конституционности статей 232, 248 и 258 УПК РСФСР; 28 мая 1999 года – о проверке конституционности части 2 статьи 266 и пункта 3 части 1 статьи 267 КоАП РСФСР. Суд признал оспариваемые положения противоречащими Конституции Российской Федерации.

    Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает возможность учреждения должности Уполномоченного в субъектах Российской Федерации. К настоящему времени уполномоченные имеются в 6 субъектах Российской Федерации: Республике Башкортостан, Астраханской, Ленинградской, Саратовской, Свердловской и Смоленской областях. В 22 субъектах Российской Федерации нет ни уполномоченных, ни комиссий по правам человека. В 13 субъектах Российской Федерации уже приняты законы об Уполномоченном по правам человека, в других – продолжается подготовка соответствующих законопроектов. Целесообразно разработать и принять законодательные акты о введении института Уполномоченного по правам человека в тех субъектах Российской Федерации, где он в настоящее время отсутствует.

    Уполномоченный и сотрудники рабочего аппарата оказывают содействие процессу формирования института региональных Уполномоченных по правам человека. Так, Уполномоченный обратился к мэру Москвы с предложением учредить должность Уполномоченного по правам человека в столице. Правительство и Мэрия Москвы, признавая наличие отдельных фактов нарушений прав человека и имея немало положительного в обеспечении прав граждан, считают проблему актуальной и требующей скорейшего разрешения.

    Аппаратом Уполномоченного также оказывается информационная и правовая помощь в подготовке законов об Уполномоченном по правам человека в других субъектах Российской Федерации: в Республиках Карелия, Коми и Хакасия, в Краснодарском крае, в Брянской, Калужской, Кемеровской, Новосибирской, Тверской областях.

    Не является юридическим препятствием для учреждения должности уполномоченного и наличие в субъектах Российской Федерации комиссий по правам человека при главе исполнительной власти или при законодательном (представительном) органе власти. Число нерешенных проблем в области прав человека в каждом отдельном субъекте и в стране, в целом, столь велико, что с ними можно справиться лишь совместными усилиями различных государственных и неправительственных правозащитных институтов.

    Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" не регламентирует взаимоотношения между федеральным и региональными Уполномоченными. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации свидетельствует о целесообразности законодательного разграничения компетенции этих государственных правозащитных структур либо порядка рассмотрения ими жалоб.

    В дальнейшем имеет смысл пойти по пути создания института специализированных уполномоченных в сферах наиболее массового и грубого нарушения прав человека, например по защите прав детей, военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, учреждений пенитенциарной системы.

    Новым явлением стало создание института общественных уполномоченных по правам человека в высших учебных заведениях. В настоящее время университетский омбудсман действует в Московском государственном институте международных отношений, в Башкирском государственном педагогическом институте и в Высшей школе экономики (г. Москва). Такая должность также учреждена в ряде московских школ.

    Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации строится на принципах открытости и доступности, политической нейтральности, профессионализма и справедливости. Поддержка формирующегося института населением страны, органами государственной власти, средствами массовой информации будет способствовать его дальнейшему совершенствованию, укреплению авторитета как внутри страны, так и за рубежом.

Важное место в системе защиты прав человека занимают неправительственные правозащитные организации (НПО).

    В последние годы происходит активизация деятельности НПО, особенно в тех областях, где наблюдаются массовые нарушения прав человека, например, прав беженцев и вынужденных переселенцев, военнослужащих, социальных прав граждан в условиях рыночной экономики, прав лиц, находящихся в местах лишения свободы. В России зарегистрировано более тысячи неправительственных правозащитных организаций, функционирующих практически во всех субъектах Федерации.

    Уполномоченный стремится установить отношения сотрудничества со всеми объединениями, оказать им возможную методическую, консультативную и организационную поддержку и помощь. Поступающая от НПО информация о положении в сфере прав человека в субъектах Российской Федерации является одним из основных источников для анализа ситуации с правами человека в России. Во время своих командировок Уполномоченный и сотрудники аппарата встречаются с представителями НПО, совместно рассматривают жалобы и заявления граждан. Все это повышает эффективность правозащитных усилий государственного органа и общественных объединений и организаций.

    В июне 1999 года была проведена конференция "Совет Европы и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях". В ней участвовали уполномоченные и председатели комиссий по правам человека от 10 субъектов Российской Федерации, а также представители 18 правозащитных организаций г.Москвы. Участники конференции поделились опытом работы в области защиты прав граждан, отметили необходимость создания института Уполномоченного в субъектах Российской Федерации.

    В целях оказания консультативной помощи при Уполномоченном сформирован экспертный совет, в состав которого вошли квалифицированные юристы, признанные специалисты и общественные деятели, обладающие необходимыми знаниями в области прав и свобод человека и гражданина, в том числе представители российских правозащитных организаций. Деятельность совета направлена на разрешение сложных вопросов в деле восстановления нарушенных прав граждан, совершенствование законодательства, развитие международных связей в области прав человека и правовое просвещение.

    К настоящему времени решены организационные вопросы, связанные с деятельностью экспертного совета при Уполномоченном. Определены направления работы 17 секций, которые сформированы по отраслям права и основным сферам деятельности аппарата: конституционного и административного права; гражданского и жилищного законодательства; трудового законодательства; уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права; международного права; правового просвещения; по делам беженцев и вынужденных переселенцев; по связям с правозащитными организациями; правам женщин, семьи и молодежи; совершенствованию законодательства; свободы слова и информации; избирательного права; по связям с субъектами Российской Федерации; по жалобам обманутых вкладчиков; вопросам здравоохранения; правам военнослужащих, ветеранов военной службы и инвалидов войн.

    В 1999 году в рамках соглашения о взаимодействии между Уполномоченным и Генеральной прокуратурой Российской Федерации развивалось сотрудничество, позволяющее двум структурам эффективнее бороться с нарушениями прав граждан. С руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации обсуждены поднятые в "Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1998 году" наиболее важные проблемы, связанные с защитой прав личности. Систематическим стало участие Уполномоченного в заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

    В 1999 году подписано соглашение о сотрудничестве между Уполномоченным и Министерством по делам федерации и национальностей Российской Федерации, основными целями которого, в том числе, являются: предотвращение и разрешение кризисных ситуаций в сфере межнациональных отношений; обмен информацией в области национальной политики Российской Федерации; совершенствование законодательства, касающегося национальных отношений.

    Решено также осуществлять взаимодействие при восстановлении прав, при создании и ведении базы данных о нарушениях прав граждан в области межнациональных отношений. В частности, при проведении проверок по жалобам Уполномоченный вправе привлекать специалистов Миннаца России и его территориальных органов к проведению экспертных исследований и подготовке заключений по вопросам, относящимся к компетенции министерства и подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб. Министерство по делам федерации и национальностей Российской Федерации в свою очередь будет направлять в адрес Уполномоченного для экспертизы проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся формирования и проведения государственной национальной политики, гармонизации межнациональных отношений.

    Деловые контакты устанавливаются между Уполномоченным и главами основных конфессий страны.

    Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" вызвал неоднозначную реакцию в обществе. В Европейском Суде по правам человека имеются жалобы российских граждан, касающиеся этой проблемы. В своем заключении о соответствии данного закона международно-правовым обязательствам Российской Федерации, Уполномоченный обратил внимание на его отдельные положения, которые не соответствуют некоторым международно-правовым принципам. Предложения о внесении соответствующих изменений и дополнений в указанный закон были направлены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Заключение Уполномоченного опубликовано в "Российской газете" (22 апреля 1999 г.).

    В 1999 году в ходе встреч с Патриархом Московским и всея Руси Алексием II, Главным раввином России А.Шаевичем, председателем Главного духовного управления мусульман европейской части России муфтием-шейхом Р. Гайнутдином обсуждались вопросы соблюдения прав верующих граждан в Российской Федерации, принципа равенства религиозных объединений, светскости государства и государственной школы.

    17 сентября 1999 г. проведена встреча Уполномоченного с главами и представителями церквей и религиозных объединений. Религиозные деятели осудили теракты в городах Буйнакске, Москве, Волгодонске и потребовали от властей усиления борьбы с терроризмом. В принятом Заявлении к Президенту и Правительству Российской Федерации, ко всем народам и гражданам России содержался призыв сохранить единство и территориальную целостность, предотвратить национальную и религиозную рознь, обеспечить конституционные права и свободы граждан.

    Обращения депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Уполномоченному с предложениями о принятии мер по восстановлению прав их избирателей указывают на то, что только совместными усилиями возможно достижение положительных результатов в этой сфере. Наиболее эффективным является путь, сочетающий широкие конституционные полномочия депутатов с деятельностью независимого института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Общими усилиями нужно изменить существующий в стране климат, где должностные лица все еще в значительной мере привержены административным нормам и инструкциям, а не общеправовым принципам.

    Необходимо активизировать деятельность судебных и несудебных механизмов защиты прав человека, правительственных и неправительственных организаций, усилить координацию деятельности федерального и региональных Уполномоченных, комиссий по правам человека в обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Формирование правового государства и гражданского общества предполагает последовательное и неуклонное соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и положений международных договоров, участником которых является Российская Федерация.

    Международное право не только закрепляет перечень основных прав и свобод, которыми обладает каждый человек, но и предоставляет ему возможность прямого доступа в межгосударственные судебные и несудебные органы для их защиты.

    Создание системы международного контроля за претворением в жизнь обязательств, взятых на себя государствами в области прав человека, является одним из наиболее значительных достижений в этой сфере. Роль международных контрольных механизмов в современных условиях постоянно возрастает. Важно в этом значение Организации Объединенных Наций.

    Главная ответственность за выполнение функций ООН по содействию всеобщему уважению и соблюдению основных прав и свобод человека возложена на Генеральную Ассамблею. В 1946 году создана Комиссия по правам человека. В настоящее время в нее входят представители 53 государств.

    В декабре 1993 года Генеральная Ассамблея приняла резолюцию об учреждении поста Верховного комиссара ООН по правам человека. Российский Уполномоченный установил деловые отношения с Верховным комиссаром ООН.

    Обязанности по предоставлению международной защиты беженцам, правовое положение которых регулируется международными соглашениями, а также Уставом Международной организации по делам беженцев, возложены на Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

    Защита прав и свобод личности на международном уровне входит в компетенцию различных конвенционных органов, учрежденных на основе ряда международных соглашений по правам человека, принятых после создания ООН. Функции контроля за соблюдением международных договоров наряду с Комитетом по правам человека, учрежденным в 1965 году, выполняют также Комитет по расовой дискриминации (учрежден в 1970г.), Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982г.), Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (1985г.), Комитет против пыток (1988г.), Комитет по правам ребенка (1990г.).

    Проблемой прав человека занимаются и различные региональные международные объединения.

    Старейшей региональной организацией на европейском континенте является Совет Европы. Европейская правозащитная система базируется на Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу 3 сентября 1953 года. Ее участниками являются все страны-члены Совета Европы.

    Вопросы прав человека также занимают значительное место в деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Один из четырех основных разделов Хельсинкского Заключительного акта, подписанного в 1975 году, зафиксировал совместные договоренности стран-участниц ОБСЕ и определил конкретные формы сотрудничества государств в различных областях, относящихся к правам человека, включая образование, культуру, информацию.

    В 1992 году была создана служба Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств.

    В октябре 1997 года принято решение об учреждении поста Верховного Комиссара Совета Европы по правам человека. В его задачи входит обеспечение выполнения странами – членами Совета Европы различных актов этой международной организации, таких, как конвенции, рекомендации и резолюции. В рамках своих полномочий он выполняет также различные функции, дополняющие и поддерживающие деятельность Европейского Суда по правам человека и других правозащитных органов Совета Европы.

    Вместе с тем, Комиссар Совета Европы по правам человека не принимает и не рассматривает индивидуальные жалобы. Между российским Уполномоченным по правам человека и Верховным комиссаром Совета Европы по правам человека складываются конструктивные отношения.

    В целях установления, расширения и укрепления связей Уполномоченного с международными и национальными институтами по защите прав человека в 1999 году проведен ряд мероприятий. Активизировались и обрели реальное содержание контакты с Советом Европы и его профильными подразделениями. Визит Уполномоченного в апреле 1999 года в Страсбург, по приглашению Директората по правам человека Совета Европы и руководства Европейского Суда по правам человека, придал качественно новый импульс сотрудничеству с этими институтами.

    В июне 1999 года Уполномоченный принял участие во встрече руководителей российских министерств и ведомств, представителей правозащитных организаций с Верховным комиссаром ООН по правам человека Мэри Робинсон, прошедшей в рамках ее официального визита в Россию и приуроченной к 10-летию вступления в силу Конвенции ООН о правах ребенка.

    Состоялись встречи Уполномоченного с делегацией Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и с руководством международной правозащитной организации "Хьюман Райтс Вотч", основной темой которых стала проблема жестокого обращения и пыток в системе МВД России и национальных пенитенциарных учреждений.

    Встреча Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с Защитником прав граждан Республики Польша профессором Адамом Зелинским, состоявшаяся во время визита польского правозащитника в Москву в марте 1999 года, была важна для дальнейшего сотрудничества между правозащитными институтами двух стран. Польский опыт защиты прав человека представляется полезным для России ввиду схожести процессов становления демократических институтов, а также с точки зрения способов преодоления во многом одинаковых для обеих стран проблем.

    Значимым для установления и развития контактов Уполномоченного с правозащитными институтами государств-участников СНГ стал визит в Москву украинской делегации во главе с Уполномоченным Верховной Рады Украины по правам человека Н.И.Карпачевой в марте 1999 года. Перед государственными правозащитными институтами России и Украины стоят во многом схожие задачи, в частности по восстановлению нарушенных прав граждан, приведению национального законодательства в соответствие с нормами и стандартами международного права, правовому просвещению граждан. В ходе визита подписан договор, закрепляющий достигнутый уровень отношений и определяющий формы сотрудничества двух омбудсманов.

    В мае 1999 года Уполномоченный посетил Республику Куба с целью получения объективной информации о правах человека в стране. Это было особенно актуально в связи с принятием Комитетом ООН по правам человека резолюции, осуждающей кубинский режим за несоблюдение прав человека. Основной вывод Уполномоченного по итогам поездки следующий: нынешнее руководство Кубы готово идти на поэтапное развитие демократических институтов, в том числе правозащитных, в рамках существующей в стране социально-политической системы.

    Во время официального визита Уполномоченного в Великобританию в сентябре 1999 года по приглашению правительства этой страны были проведены встречи и беседы с видными и влиятельными британскими политиками, позволившие изменить представления Запада об институте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Этот визит открыл путь к полноправному вхождению института российского Уполномоченного в систему общеевропейского межгосударственного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека.

    В результате визита Защитника народа Республики Перу Хорхе Сантистевана де Норьеги, посетившего в октябре 1999 года Россию, было подписано соглашение о сотрудничестве, предусматривающее взаимодействие между правозащитными институтами двух стран, а также постоянный обмен информацией о положении дел в сфере прав человека.

    В рамках визита Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в Киргизскую Республику в октябре 1999 года состоялись его встречи с Президентом А.А.Акаевым, министром иностранных дел, председателями Верховного, Конституционного и Арбитражного судов, представителями депутатского корпуса Киргизской Республики. Были обсуждены проблемы, связанные с реализацией в рамках соответствующих структур СНГ предложений по вопросам соблюдения и обеспечения прав человека, намечены конкретные шаги по организации сотрудничества между Россией и Киргизией в этой области.

    В ноябре 1999 года состоялся визит Уполномоченного в Республику Беларусь. Во время встреч с Президентом А.Г.Лукашенко, спикером парламента, председателем Верховного Суда, министром юстиции была обсуждена проблема обеспечения прав и свобод граждан в связи с предстоящим на тот период подписанием Договора о создании союзного государства между Россией и Белоруссией.

    Практическими шагами в реализации рабочих контактов между аппаратом Уполномоченного и международными неправительственными организациями стало участие группы работников аппарата в семинаре "Мониторинг прав человека", (Варшава, февраль 1999 г.), в практической конференции, подготовленной международной организацией "Международная пенитенциарная реформа" (Варшава, март 1999 г.). По оценке участников этих мероприятий, они были полезны, в том числе в плане изучения практического опыта деятельности международных правозащитных структур и применения его в российских условиях.

    В рамках соглашения с руководством Программы развития ООН (ПРООН) в 2000-2001 годах основные усилия Уполномоченного будут сосредоточены на мерах по предупреждению нарушений прав граждан, на защите человека. Важен процесс совершенствования российского законодательства в области прав человека, в том числе осуществление мониторинга российского законодательства и правоприменительной практики, а также информирование общественности об основных направлениях деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

    Принципиально новой для России является возможность обращения ее граждан в Европейский Суд по правам человека. Эта процедура создаст условия для получения российскими гражданами дополнительной правовой защиты своих прав и свобод, что в свою очередь, позволит внести непосредственный вклад в осуществление правовой реформы в России, побуждая законодательную, исполнительную и судебную власть модифицировать свои действия и подходы, с учетом новых европейских стандартов.

    Практика обращения в Европейский Суд российских граждан и лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, пока существует на стадии формирования. Несмотря на это, в Европейский Суд по правам человека россияне уже подают заявления. Вместе с тем значительное количество этих обращений будет отклонено без рассмотрения жалоб по существу. Дело в том, что защищать свои права в Европейском Суде гражданин вправе только после того, как исчерпаны национальные средства судебно-правовой защиты. Создание и развитие таких средств и механизмов рассматривается современным международным правом как одна из обязанностей государств-участников международных отношений.

    Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации включен в состав Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы. Основными задачами Комиссии являются оказание содействия развитию сотрудничества Российской Федерации с Советом Европы и входящими в него государствами в целях совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами Совета Европы, построения правового государства и углубления демократических реформ в России.

    В соответствии с Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", руководствуясь Конституцией Российской Федерации и действующим российским законодательством, принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации по проблемам прав человека, Уполномоченный рассматривает поступающие к нему обращения граждан о нарушении их прав и свобод. При этом используется весь предоставленный Уполномоченному законом объем прав и полномочий, а также возможности его рабочего аппарата.

    В 1999 году Уполномоченному поступило свыше 22 тысяч индивидуальных и коллективных жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод. Это значительно больше (почти в 3 раза), чем за шесть месяцев 1998 года. Более 1.5 тысяч россиян обратились непосредственно в приемную аппарата Уполномоченного в г. Москве, где от них принято 572 жалобы.

    Уполномоченным и работниками аппарата во время выездов в субъекты Федерации были проведены беседы с более чем 350 гражданами, дано около 800 юридических консультаций, принято 276 заявлений.

    Корреспонденция поступила из всех субъектов Российской Федерации, из 8 государств-участников СНГ и стран Балтии, из 3 государств дальнего зарубежья. Около 40 процентов всех жалоб и обращений получено от граждан, проживающих в г. Москве, в Краснодарском, Красноярском и Ставропольском краях, в Московской, Саратовской, Ростовской, Челябинской и Волгоградской областях.

    Наибольшее число жалоб (31,3 процента от всех полученных за отчетный период) связано с уголовной проблематикой. 21,8 процента жалоб касаются вопросов гражданского права, 14,1 процента – трудовых отношений. 10,7 процента всех заявлений посвящены жилищным вопросам, 6,7 процента – социальным и пенсионным проблемам, 5,6 процента – нарушениям в области конституционных процедур и административного права. Письма военнослужащих на нарушения их прав, а также прав членов их семей составляют 5,4 процента, жалобы от беженцев и вынужденных переселенцев – 1,6 процента, по другим вопросам – 0,3 процента от всех полученных в 1999 году обращений.

Защита прав граждан на жизнь в деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является приоритетной.

    В центре внимания Уполномоченного в течение всего 1999 г. оставалась ситуация на Северном Кавказе. Сложившееся здесь положение является грубейшим нарушением прав и свобод человека, Конституции Российской Федерации, российского законодательства, общепризнанных принципов и норм международного права.

    В Чеченской Республике уже много лет не соблюдалась Конституция Российской Федерации, тотально нарушались права и свободы граждан. Республика была объявлена шариатским государством, русскоязычное население фактически оказалось вне закона и подвергалось жесточайшей дискриминации по национальному и религиозному признакам. Действия исламских экстремистов угрожали не только свободе и независимости народов Северного Кавказа, но и жизни граждан многих субъектов Российской Федерации. Широко распространены случаи захвата людей в качестве заложников. Только на территории Чеченской Республики в настоящее время находится более тысячи похищенных, среди которых много женщин и детей. Это не только граждане России, но и Азербайджана, Грузии, Украины, Израиля, Польши.

    Позиция Уполномоченного заключается в том, что органы государственной власти Российской Федерации обязаны восстановить законность и порядок в Чеченской Республике, являющейся неотъемлемой частью Российской Федерации. Антитеррористическая операция, начавшаяся после нападения боевиков в августе 1999 года на Республику Дагестан и террористических актов в г.Москве и других российских городах, является внутренним делом Российской Федерации.

    В целях обеспечения права на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, а также других фундаментальных прав и свобод человека Уполномоченный в своем обращении "О массовых и грубых нарушениях прав человека на Северном Кавказе" ("Российская газета", 27 сентября 1999 г.) предложил ограничить строгими правовыми рамками механизм применения федеральных сил при решении внутренних задач.

    Свою позицию в отношении криминогенной ситуации в Северо-Кавказском регионе Уполномоченный разъяснял на состоявшемся 15 апреля 1999 года заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, где поддержал предложение о разработке комплекса мер организационно-правового и социально-экономического характера, направленных на усиление борьбы с терроризмом и захватом заложников, обеспечение безопасности населения.

    В специальном обращении в Совет Безопасности Российской Федерации Уполномоченный предлагал создать рабочую группу из представителей Совета Безопасности, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, силовых ведомств, аппарата Уполномоченного с целью выработки мер по предотвращению грубейших нарушений прав человека. При этом подчеркивалось, что угроза терроризма и захвата людей в качестве заложников носит глобальный характер и потому необходимо объединить усилия всех государств и международных организаций в борьбе с этим злом.

    Стабильность на Северном Кавказе должна быть достигнута путем расформирования незаконных вооружённых группировок, наказания преступников, освобождения заложников.

    Обобщая информацию, имеющуюся в распоряжении Уполномоченного, личные наблюдения, опираясь на свидетельства сотрудников аппарата, побывавших в конце декабря 1999 года на Северном Кавказе, Уполномоченный обращает внимание властных структур и российской общественности на ряд обстоятельств.

    Растет число убитых и раненых среди российских военнослужащих, принимающих участие в боевых действиях. Информация о погибших и раненых в средства массовой информации дается дозировано и подчас несвоевременно поступает через военкоматы к ближайшим родственникам военнослужащих. В зоне боевых действий не обходится без эксцессов среди военнослужащих и в их отношениях с мирными жителями.

    Имеют место факты, когда военными и гражданскими властями предпринимались попытки дифференцировать местных жителей, стремящихся покинуть Чеченскую Республику, по возрасту и полу. Этим нарушалось право людей на свободное перемещение по территории Российской Федерации, наносились душевные травмы семьям, которые не могли воссоединиться. Мирные законопослушные граждане независимо от национальности и вероисповедания, возраста и пола должны быть защищены государством и законом, их права должны быть гарантированы.

    В ноябре 1999 года во время посещения прилегающих к Чеченской Республике районов Уполномоченный убедился в том, что на Северном Кавказе проблемы так называемой "гуманитарной катастрофы", о чем заявляли некоторые представители Организации Объединенных Наций и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, не существует. Вместе с тем Уполномоченный настаивал на том, чтобы при проведении антитеррористической операции проявлялась гуманность, обеспечивалась возможность эвакуации мирного гражданского населения из зоны военных действий и принимались срочные меры по его обустройству. Следует полнее использовались авторитет и влияние старейшин, религиозных деятелей, видных представителей чеченского народа, проживающих за пределами Чеченской Республики, для стабилизации обстановки в регионе. Необходимо, чтобы в освобождаемых районах проводимые Правительством Российской Федерации и командованием Объединенной группировки войск действия по восстановлению жилья, больниц, налаживанию подачи воды, газа и электроэнергии, возобновлению выплат пенсий, заработной платы и социальных пособий носили повсеместный характер и осуществлялись в ускоренном режиме.

    При прохождении военной службы по-прежнему острой остается проблема обеспечения права на жизнь военнослужащих по призыву. В войсках, на флоте и в других воинских формированиях высок уровень травматизма и гибели военнослужащих при исполнении ими служебных обязанностей, а также во время нахождения за пределами воинских частей.

    В нарушение принципов комплектования Вооруженных Сил, указанных в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе", в армию нередко призываются граждане, негодные или ограниченно годные к военной службе по состоянию здоровья. Есть случаи призыва в российскую армию лиц с психическими заболеваниями, а также тех, кто имеет неснятую или непогашенную судимость. Военкоматы прибегают к помощи милиции для обеспечения явки призывников.

    В начале 1999 года Уполномоченным была проведена проверка жалобы родителей призывника Ж. (вх. № Ж-3391) на нарушения со стороны районного военкомата при призыве на военную службу их сына. По итогам проверки, у призывника выявлено военно-врачебной комиссией заболевание, несовместимое с возможностью прохождения военной службы, и принято решение о том, что Ж. не подлежит призыву и зачислен в запас.

    В декабре 1999 года, по согласованию с Комитетом солдатских матерей, была проведена проверка выполнения требований Указа Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 "Вопросы прохождения военной службы", в отношении 136 отдельной мотострелковой бригады, действующей в составе Западной группировки войск на Северном Кавказе, и 1-го мотострелкового полка, прибывшего в полном составе из Московского военного округа в Чеченскую Республику (г. Грозный, Ханкала). В результате проверки установлено: в проверенных частях нет военнослужащих, проходивших службу по призыву в течение менее чем шести месяцев и не имеющих соответствующей подготовки по своей военно-учетной специальности. Согласно докладу начальника штаба Объединенной группировки войск на Северном Кавказе, таких военнослужащих нет и в других частях. Имевшиеся ранее нарушения устранены.

    Вместе с тем не снижается уровень нарушений уставных правил взаимоотношений между военнослужащими, связанных с унижением чести и достоинства, глумлением и издевательством, либо сопряженных с насилием. Только в 1999 году в министерствах и ведомствах, где граждане проходят военную службу, осуждено за нарушение уставных правил взаимоотношений (ст. 335 УК РФ) 1,8 тыс. человек. От совершенных преступлений пострадало свыше 2,8 тыс. граждан, из них 13 – погибли.

    Так, в своем письме к Уполномоченному мать военнослужащего Ф., проходящего службу по призыву, обратилась с жалобой (вх. № Ф-63) на нарушения в одной из воинских частей, расположенных в Псковской области, уставных правил взаимоотношений между военнослужащими, связанные с нанесением телесных повреждений ее сыну. Женщина просила найти виновных, привлечь их к ответственности и направить сына на лечение. По настоянию Уполномоченного военная прокуратура Псковского гарнизона рассмотрела жалобу и сообщила, что против виновных возбуждено уголовное дело. Пострадавшего солдата направили на лечение в Военно-медицинскую академию им. Кирова.

    Особую озабоченность вызывает положение вынужденных переселенцев. Они испытывают сложности в связи с постановкой на учет по месту пребывания, приобретением статуса вынужденного переселенца, выплатой компенсации за оставленное жилье и имущество, регистрацией близких родственников, получением постоянного или временного жилья, трудоустройством на новом месте жительства. Имеются трудности с медицинским обслуживанием и пенсионным обеспечением.

    Ситуацию усугубляют бюрократические препятствия, создаваемые должностными лицами различных служб, их равнодушие. О подобных фактах Уполномоченный сообщал в Федеральную миграционную службу России и требовал их устранения. В частности, Уполномоченный защитил права гражданки Т. (вх. № Т-13), которой вопреки всем инструкциям и правилам предлагали для снятия с регистрационного учета возвратиться из Ростовской области в г. Грозный, где ее жизнь подвергалась опасности.

    Оказание государственной помощи лицам, пострадавшим в результате кризиса в Чеченской Республике и получившим статус вынужденных переселенцев, осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации "О вынужденных переселенцах". Законом предусматривается предоставление безвозмездной субсидии и беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья, а также содействие вынужденным переселенцам в возвращении имущества, находившегося в их собственности. В ситуации, когда нет возможности возвратить имущество, вынужденному переселенцу должна быть выплачена компенсация.

    Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 5 сентября 1995 г. № 898 "О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике", принято постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 г. № 510 "О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно".

    В течение 1999 года Уполномоченный продолжал уделять внимание этому вопросу и добивался восстановления нарушенных прав. Так, в администрацию Саратовской области были дополнительно направлены запросы о судьбе вынужденных переселенцев из Чеченской Республики сестер Б. и гражданки Н. Из полученного ответа следует: сестрам Б. выплачена компенсация за утраченное жилье и имущество, благодаря которой приобретена двухкомнатная квартира в г. Саратове; гражданке Н. в счет компенсации за утраченное жилье и имущество выделена квартира в г. Аткарске Саратовской области.

    Содержание закона и указа Президента Российской Федерации свидетельствуют о том, что их реализация позволила бы в больших размерах возместить материальный и моральный ущерб мирным жителям Чеченской Республики. Однако, несмотря на то, что в названии указа присутствуют слова "дополнительные компенсационные выплаты", вынужденные переселенцы из Чеченской Республики получали на практике только один вид государственной помощи из тех, что закреплены в законе, – компенсацию за жилье и имущество.

    Письма с жалобами на действия органов государственной власти, приводимые в них факты отказов в предоставлении помощи лицам, вынужденно покинувшим территорию Чечни, указывают на то, что названное постановление Правительства Российской Федерации имеет ряд серьезных недостатков. Правительство вышло за пределы полномочий, предоставленных ему Указом Президента Российской Федерации, чем нарушило часть 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации. Пункт 1-й Указа предписывает осуществить компенсационные выплаты "лицам, которым причинен материальный ущерб, в том числе потерявшим жилье". Пункт 2-й содержит поручение Правительству Российской Федерации определить источники финансирования соответствующих затрат и "порядок осуществления компенсационных выплат лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике". Таким образом, Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации определить только порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и имущество, не предоставив ему права устанавливать круг лиц, правомочных получать компенсационные выплаты. Такая категория лиц определена в президентском указе – это граждане, которым причинен материальный ущерб в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике, в том числе потерявшие жилье.

    Однако в своем постановлении Правительство Российской Федерации определило не только размеры компенсационных выплат и условия их осуществления, но и "категории граждан, имеющих право на получение компенсаций за жилье и/или имущество, утраченное в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике", значительно сузив их круг. Введенное постановлением ограничение сроков – с 12 декабря 1994 года по 23 ноября 1996 года – для приобретения права на получение компенсации лишает значительную часть пострадавших возможности прибегнуть к юридической защите и ставит граждан, покинувших Чечню, в неравные правовые условия. С учетом событий на Северном Кавказе в 1999 году эти сроки должны быть пересмотрены.

    Предусмотренное постановлением Правительства Российской Федерации ограничение сроков не соответствует действительному положению в Чеченской Республике, откуда продолжается начавшийся в 1991 году вынужденный исход граждан. Тем самым грубо нарушаются конституционные нормы, закрепляющие принцип равенства граждан перед законом, и гарантирующие гражданам защиту их прав со стороны государства.

    Считая обращения и требования вынужденных переселенцев справедливыми, Уполномоченный направил Председателю Государственной Думы и Председателю Правительства Российской Федерации свои предложения по коренному изменению положения граждан данной категории. При этом Уполномоченный особо отметил необходимость скорейшего внесения изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.1997г. № 510 без прекращения его действия.

    Вопросы регулирования проблем, связанных с миграционными процессами, сохраняют свою сложность и остроту. Отсутствие или несовершенство законов и нормативных правовых актов для данной сферы общественной жизни оказывают негативное влияние на соблюдение и восстановление прав беженцев и вынужденных переселенцев. В письмах от них, а также от лиц, ищущих убежище на территории России (1,6 процента всех поступивших жалоб), содержатся просьбы о помощи в восстановлении нарушенных прав и свобод, приводятся примеры неправомерных действий должностных лиц органов государственной власти.

    Гражданка Р., вынужденная переселенка из Абхазии (вх. № Р-1845), в настоящее время проживающая в г. Санкт-Петербурге, сообщила, что в течение длительного времени вдвоем с сыном живет в комнате общежития и что местные органы власти не ставят ее на учет по улучшению жилищных условий. После вмешательства Уполномоченного семья Р. принята в соответствии с решением Красногвардейского районного суда г. Санкт-Петербурга на учет по улучшению жилищных условий территориальным управлением Красногвардейского района.

    В письме к Уполномоченному гражданка А. (вх.. № Пр-А-22), сообщила, что она пенсионерка, покинула территорию Азербайджана в 1990 году и проживала в Москве. Органами внутренних дел была прекращена ее регистрация по месту пребывания, что повлекло за собой прекращение выплаты пенсии. Только после вмешательства Уполномоченного выплата пенсии была возобновлена.

    Практика работы Уполномоченного показывает, что, как правило, регионы даже при всем своем желании способны оказать помощь лишь отдельным гражданам и не могут разрешить этой проблемы в целом. Ее требуется рассматривать и разрешать на федеральном уровне, ибо речь идет о судьбах тысяч и десятков тысяч людей. Например, имеется значительное число жалоб от граждан, вынужденно покинувших Азербайджанскую ССР еще в 1989-1990 годах (вх. №№ А-189, А-190, Б-286, Пр-Н-14 и др.). В настоящий момент в гостиницах и общежитиях г. Москвы их проживает около 1,5 тыс. человек. Подавляющее большинство за это время трудоустроилось, дети закончили школы. Однако, из-за юридической неопределенности их положения не решаются вопросы с местом жительства и пребывания этой категории граждан, постоянно возникают проблемы с их медицинским обслуживанием и пенсионным обеспечением.

    Об этой проблеме говорилось в докладе Уполномоченного за 1998 год, однако ситуация в отношении этой категории лиц кардинально не изменилась. Это заставило Уполномоченного обратиться в Правительство Российской Федерации, в правительство Москвы. Правительство Российской Федерации, согласившись с доводами Уполномоченного, обязало правительство Москвы, ряд министерств и ведомств подготовить предложения по разрешению существующих проблем.

    Коллективная жалоба поступила и от имени 32 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев, проживающих в г. Борисоглебске Воронежской области (вх.№ Х-65). С 1991 года здесь действует одно из крупнейших общественных объединений – переселенческая организация "Художественно-оформительский комбинат" (ПО "ХОКО"), насчитывающая 4,5 тыс. вынужденных переселенцев. Программа ее деятельности предполагает прием и обустройство на территории Борисоглебского района 22,5 тыс. вынужденных переселенцев и является составной частью федеральных и региональных миграционных программ. Бюджет г. Борисоглебска на одну треть формируется за счет налогов и сборов от деятельности производственных структур ПО "ХОКО". Силами общины организована производственная деятельность около 40 взаимосвязанных предприятий, создано около 1,2 тыс. рабочих мест, ведется строительство жилья.

    Критическая ситуация в ПО "ХОКО" возникла после того, как в одностороннем порядке было прекращено выполнение договорных обязательств Федеральной миграционной службой России.

    Уполномоченный обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с письмом, в котором отмечалось, что деятельность ПО "ХОКО" можно рассматривать как одну из удачных моделей общинного обустройства вынужденных переселенцев, а проблемы, стоящие перед ними, как общие проблемы для подавляющего большинства объединений. После обращения Уполномоченного в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Федеральная миграционная служба России возобновила выполнение своих обязательств по финансированию проектов ПО "ХОКО". Однако в настоящее время объединение вновь стало испытывать трудности и нуждается в помощи властей.

До сих пор нет полной определенности в вопросе об оказании помощи жителям Республики Дагестан, пострадавшим во время конфликта.

    По состоянию на октябрь 1999 года в миграционной службе Республики Дагестан на учете состояло 8,4 тыс. вынужденных переселенцев, нуждающихся в государственной поддержке. Из зоны конфликта выехало 30 тыс. человек, и нельзя исключить, что предоставление соответствующих видов помощи пострадавшим может затянуться надолго. Оказать же экстренную помощь в пределах средств, выделяемых на реализацию Федеральной миграционной программы, возможно только за счет перераспределения финансовых и материальных ресурсов, то есть за счет других субъектов Российской Федерации. Это, несомненно, скажется на политической и социально – экономической ситуации в регионах.

    В соответствии с Законом Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", лица, пострадавшие во время конфликта в Дагестане, не могут рассчитывать на признание их вынужденными переселенцами, так как отсутствует целый ряд оснований для приобретения такого статуса, в частности факт пересечения административной границы субъекта Российской Федерации.

    Целесообразность же внесения дополнений в этот закон вызывает сомнение, так как, не исправив существующего положения, это лишь значительно усложнит и без того непростую правоприменительную практику в области вынужденной миграции. Кроме того, в случае приобретения гражданскими жертвами конфликта в Республике Дагестан статуса вынужденного переселенца, помощь им будет оказываться в порядке очередности.

    Эффективность проводимых на Северном Кавказе мероприятий страдает не только из-за несовершенства существующих, но и из-за отсутствия крайне необходимых новых законодательных актов. Необходимо ускорить подготовку и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". Это позволило бы при проведении антитеррористической операции ввести такое положение в отдельных местностях Северо-Кавказского региона, что обеспечивало бы контроль за соблюдением прав граждан и действие всех структур в рамках закона.

    Необходимо приступить к разработке проекта федерального закона об оказании помощи лицам, пострадавшим в ходе разрешения локальных кризисных ситуаций в субъектах Российской Федерации. Такой закон позволит установить порядок финансирования и единую систему расходования материальных ресурсов и денежных средств, направляемых на восстановление хозяйственных объектов, упорядочит и объединит усилия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решении этой проблемы. Предложение Уполномоченного о принятии такого закона имело положительный отклик в заинтересованных министерствах и ведомствах и к настоящему времени вынесено на обсуждение Правительственной комиссии по миграционной политике.

Права граждан на выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации продолжают нарушаться.

    До сих пор граждане России испытывают затруднения с получением паспортов нового образца. Как правило, длительные сроки исполнения заявлений объясняются работниками органов внутренних дел отсутствием бланков. Жалобы на подобного рода факты поступали Уполномоченному от граждан С. (вх. №С-206), А. (вх. №А-3700), Б. (вх. №Б-46), К. (вх. №К-236). По требованию Уполномоченного на местах были проведены проверки. Виновные в бюрократизме привлечены к дисциплинарной ответственности, паспорта выданы.

    В докладе Уполномоченного за 1998 год отмечалось, что с паспортами возникают и иные затруднительные для граждан ситуации. В частности, это относится к гражданам, зарегистрированным по месту пребывания вдалеке от места жительства. Так, гражданка А., зарегистрированная по месту жительства в г. Северо-Курильске Сахалинской области и прибывшая в Москву в связи с необходимостью лечения ребенка, не могла получить паспорт взамен утерянного в органах внутренних дел г. Москвы. Ей рекомендовали выехать в г. Северо-Курильск, тогда как она не имела денежных средств для такой поездки. Причиной ущемления прав заявительницы послужило положение Инструкции "О порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", утвержденной приказом МВД России № 605 от 15.09.97 г. Уполномоченный настоял, чтобы заявление гражданки А. было рассмотрено и удовлетворено. Вместе с тем, спорные положения Инструкции МВД стали предметом рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации и были отменены. Отныне выдача паспортов гражданам может производиться не только по месту жительства или по месту пребывания (если гражданин не имеет места жительства), но и по месту фактического проживания (если гражданин не имеет возможности выехать для получения паспорта по месту жительства).

    Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" установил уведомительный порядок регистрации граждан. Однако в ряде субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Воронежская и Московская области) по-прежнему действует разрешительный порядок. Он основывается на законодательстве субъектов Российской Федерации и на нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Подчас, вопреки Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации № 4-П от 2 февраля 1998 года, на органы внутренних дел возлагается задача проверки оснований пребывания или жительства граждан России в той или иной местности и отказа в их регистрации.

    Такая ситуация сохраняется, в частности, в г. Москве. Совместное Постановление правительства Москвы и правительства Московской области от 30 марта 1999 г. № 241-28 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в Москве и Московской области" устанавливает дополнительные, по сравнению с закрепленными в федеральном законодательстве, условия регистрации граждан по месту пребывания и жительства. Распоряжение мэра Москвы от 13 сентября 1999 г. № 1007-РМ "О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в г. Москве" фактически аннулирует регистрацию граждан по месту пребывания в Москве, чем нарушает конституционное право граждан Российской Федерации на свободу передвижения и выбор места пребывания.

    Уполномоченный поддержал действия московских властей по предотвращению террористических актов в городе осенью 1999 года. Однако факты нарушений прав человека, связанные с отказами в регистрации или перерегистрации по месту пребывания и по месту жительства, угрозы выдворения граждан, проживающих в г. Москве без регистрации, о чем неоднократно сообщали Уполномоченному российские граждане, вызвали серьезное беспокойство. В частности, эти вопросы обсуждались 16 сентября 1999 года на встрече Уполномоченного с представителями московской чеченской диаспоры. Уполномоченный заверил их, что он будет осуществлять наблюдение за действиями силовых структур и требовать устранения допущенных ими нарушений Конституции Российской Федерации и европейских конвенций, и, одновременно, призвал присутствующих употребить все свое влияние для стабилизации отношений между гражданами различных национальностей, проживающими в столице.

    Выдворение в административном порядке, в соответствии с действующим Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, возможно только в отношении иностранных граждан, нарушивших порядок пересечения государственной границы Российской Федерации. Выдворение как мера пресечения, в связи с нарушением Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в Москве и Московской области, возможна только в условиях чрезвычайного положения и в отношении тех граждан, которые этот режим нарушают.

    Поскольку в Москве чрезвычайное положение не вводилось, Уполномоченный через средства массовой информации поставил вопрос о необходимости пересмотра распоряжения мэра Москвы и приведения его в соответствие с федеральным законодательством.

    В порядке статьи 21 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был проверен Закон Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" от 23 июня 1995 года. Было установлено, что ряд норм этого закона (статьи 4, 5, 9, 11, 14, 15, 16, 18, 23, 29, 30, 32 и 35), а также основанные на нем подзаконные акты (Правила регистрации по месту жительства для городов и районов Краснодарского края, в которых временно вводится особый порядок регистрации по месту жительства, Правила регистрации граждан, временно пребывающих в Краснодарском крае) нарушают конституционные права граждан.

    На данные обстоятельства Уполномоченный указал в своем заключении, направленном губернатору и председателю Законодательного Собрания Краснодарского края. Согласно полученному ответу, высказанные Уполномоченным замечания приняты и будут учтены при разработке нормативных актов, регулирующих порядок въезда на территорию края.

    В ряде субъектов Российской Федерации при рассмотрении жалоб граждан на отказ им в регистрации по месту жительства или при снятии их с регистрационного учета судебные органы неправомерно применяют законодательство субъектов Российской Федерации, а в отдельных случаях нормативные акты органов местного самоуправления.

    Гражданка П. из Ставропольского края (вх. № П-477), обратившись за помощью, сообщила о незаконных действиях органов внутренних дел. Из ее жалобы следовало, что она была вселена в дом, принадлежащий гражданину Б. на праве частной собственности, самим гражданином Б. как член его семьи. После разрыва семейных отношений Б. обратился в орган внутренних дел с требованием снять П. с регистрационного учета по месту жительства. Орган внутренних дел правомерно отказал в удовлетворении этого заявления. Однако Шпаковский районный суд Ставропольского края жалобу гражданина Б. удовлетворил. Суд не учел, что основанием для снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства является не заявление собственника жилого помещения, а судебное решение о признании нанимателя или члена семьи нанимателя утратившим право пользования жилым помещением. На данные обстоятельства было указано в ходатайстве Уполномоченного о проверке данного судебного решения, направленном в Ставропольский краевой суд. Президиум краевого суда принял доводы, изложенные в ходатайстве, отменил оспоренное судебное решение и направил дело на новое рассмотрение.

    По мнению Уполномоченного, попытки субъектов Российской Федерации установить собственный порядок и условия регистрации граждан по месту пребывания и жительства нарушают конституционное право на свободу передвижения. Данные отношения следует регулировать федеральными законами.

    Остается нерешенной проблема граждан иностранных государств, ищущих убежище в Российской Федерации. По экспертным оценкам, на территории России только нелегально находится от 700 тыс. до 1,5 млн. иммигрантов, как правило, это выходцы из стран Африки и Юго-Восточной Азии. 600 иммигрантов приобрели статус беженцев. В очереди для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца насчитывается 15 тыс. иностранных граждан.

    С проблемой предоставления статуса беженца или вынужденного переселенца непосредственно связана проблема утраты и лишения этого статуса, которая стала чрезвычайно актуальной в период 1997-1998 годов. В 1998 году утратили статус 114 тыс. беженцев. Часть из них, приняв российское гражданство, перешла в категорию вынужденных переселенцев. Довольно большая часть беженцев лишилась статуса беженца, не приобретя статуса вынужденного переселенца. Данное обстоятельство ограничивает права людей на приобретение жилья, трудоустройство, получение пособий на детей и по безработице, на медицинское обслуживание и школьное образование.

    В России до настоящего времени отсутствует взвешенная и сбалансированная миграционная политика, что сводит к минимуму усилия по восстановлению и соблюдению прав беженцев и вынужденных переселенцев.

    Федеральная миграционная служба России и другие уполномоченные органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность в условиях жестких финансовых, материальных и кадровых ограничений. За период с 1996 по первую половину 1999 года на Федеральную миграционную программу было выделено всего 45 процентов от объема денежных средств, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом, и 24 процента от финансирования Программы.

    Наряду с этим до сих пор не дана объективная оценка миграционным процессам в Российской Федерации, ее регионах и сопредельных государствах. Она необходима, так как ситуация изменилась. В последнее время, в отличие от 1990-1992 годов, основными побудительными мотивами к миграции в Российскую Федерацию из государств-республик бывшего СССР стали экономические факторы.

    География такого рода жалоб в адрес Уполномоченного не изменилась по сравнению с 1998 годом. Они поступают практически из всех государств – республик бывшего СССР. Основные вопросы, которые задают люди, связаны, как правило, с проблемами их обустройства в России.

    Законы Российской Федерации "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" охватывают далеко не все миграционные потоки и виды миграции в Российскую Федерацию. Отсутствие комплексного подхода к регулированию миграционных процессов приводит к неравномерной миграционной нагрузке на субъекты Российской Федерации, концентрации лиц, ищущих убежище, в густонаселённых и обжитых регионах России. В связи с этим актуальным представляется принятие федерального закона "О миграционной политике в Российской Федерации", регулирующего все виды и типы миграции.

    Затянувшаяся разработка Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, возникшие коллизии между федеральным и региональным законодательством способствовали появлению в ряде субъектов Российской Федерации практики самостоятельного введения квот для переселенцев, что является нарушением Конституции Российской Федерации. Концепция государственной миграционной политики должна содержать экономические методы регулирования миграционных процессов и законодательное установление квот на размещение лиц, ищущих убежище, в субъектах Российской Федерации.

    Проведение эффективной государственной миграционной политики возможно только при взаимодействии всех организаций, занимающихся проблемой миграции населения. Работники аппарата Уполномоченного включены в состав Совета переселенческих объединений при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительственной комиссии по миграционной политике. Они активно сотрудничают с общественными и правозащитными объединениями, а также с представительствами в России Верховного комиссара ООН по делам беженцев и Международной организации по миграции.

Сложной проблемой остается незащищенность граждан от произвола со стороны работников органов внутренних дел.

    В милиции по-прежнему практикуются пытки и недозволенные методы обращения с задержанными по подозрению в совершении преступлений. С целью получения от них признания или иной информации, наряду с физическим воздействием, используется и психическое давление, которое, главным образом, выражается в угрозах продолжения пыток, причинения вреда, в том числе родным и близким подозреваемого.

    С момента вступления России в Совет Европы и подписания основополагающих международных конвенций проблема предупреждения жестокого обращения с людьми стала одной из наиболее актуальных для страны. Принят ряд законов и других нормативных правовых актов, в целях реализации положений Конвенции о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. В частности, в Уголовный кодекс Российской Федерации впервые введен термин "пытка" в диспозицию статей 117 ("Истязание") и 302 ("Принуждение к даче показаний").

    Однако достичь коренного перелома в этой сфере пока не удалось. Каждый четвертый из числа задержанных доставляется в органы внутренних дел без достаточных оснований, каждый третий освобождается из изоляторов временного содержания (ИВС) по истечении 3 cуток за неподтверждением участия в преступлении, каждое четвертое преступление из числа тяжких и особо тяжких остается нераскрытым.

    В органах внутренних дел не всегда соблюдаются требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств при расследовании уголовных дел, допускаются незаконные методы в отношении задержанных и арестованных в период предварительного следствия.

    Ради получения признания или показаний против других лиц в первые часы после задержаний людей в милиции нередко избивают, подвергают жестокому обращения и пыткам. Помимо этого практикуется использование заключенных в местах предварительного содержания, которые избивают и запугивают подозреваемых, чтобы принудить их сотрудничать со следствием. Избиения в органах внутренних дел сопровождаются угрозами еще более жестокого физического воздействия и другими видами психологического давления. В ряде случаев пытки приводили к смерти или стойкому расстройству здоровья подозреваемого. Суды, как правило, не подвергают сомнению полученные таким образом признания, которые становятся основой обвинения. Например, согласно имеющимся публикациям в средствах массовой информации, несколько заключенных под руководством старшего оперуполномоченного следственного изолятора г. Перми майора К. в специально отведенных камерах били, истязали, насиловали подследственных, которые отказывались признать свою вину ("