Специальный доклад подготовлен в соответствии со ст.33 (п. 2) Федерального конституционного закона "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и направлен в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства является одним из показателей уровня свободы личности и развития демократии в обществе.
Разрешительная система прописки, существовавшая в нашей стране в течение длительного времени, ограничивала свободу выбора места жительства граждан и препятствовала осуществлению ими иных прав и свобод. В частности, от прописки зависело трудоустройство граждан, так как советское законодательство запрещало прием на работу граждан, проживающих в других местностях. Это и другие аналогичные правила существенно ограничивали право граждан на выбор профессии, рода занятий и места работы. Кроме того, разрешительный режим прописки и связанные с ним административные препятствия для выбора места пребывания и жительства сказываются на реализации других конституционных прав - права собственности, свободу объединения в общественные организации, охрану здоровья. Разрешительный порядок прописки был признан противоречащим Конституции СССР и Международному пакту о гражданских и политических правах (Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 26 октября 1990 года № 11 о законодательстве по вопросам прописки граждан // Вестник Верховного Суда СССР, 1991 г., №2; Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 года № 26 (2-1) о разрешительном порядке прописки граждан // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, 1991 г., № 47, ст. 1004).
Право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства закреплено в международных документах. Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года, устанавливает, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства. Эти права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в данном Пакте другими правами. Аналогичное право закреплено в статье 22 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 года.
В статье 5 Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 декабря 1965 года, содержится норма об обеспечении равноправия каждого человека в осуществлении ряда прав, в том числе права на свободу передвижения и проживания в пределах государства. Статья II Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 30 ноября 1973 года, определяет как бесчеловечный акт любые меры законодательного характера и другие меры, направленные на ограничение права на свободу передвижения и выбора местожительства для тех или иных расовых групп.
Статья 2 Протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что всякий, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства.
Гарантии права на свободу выбора места жительства включены во все фундаментальные документы Организации (Совещания) по безопасности и сотрудничеству в Европе. Это право обеспечивается также специальными дополнительными обязательствами. В частности, в Документ Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (3 октября 1991 года) включено положение о том, что каждый человек будет иметь правовую защиту от незаконных административных решений в качестве гарантии соблюдения его соответствующего права. С этой же целью должны быть предусмотрены эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате действия административных положений. Указывается, что государства-участники будут стремиться обеспечить судебный контроль за такими положениями и решениями. В случае явного, грубого и необоснованного нарушения соответствующих обязательств Совет СБСЕ или Комитет старших должностных лиц могут, если необходимо - и без согласия соответствующего государства, предпринять надлежащие действия за пределами территории такого государства (Пражский документ о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ от 30 января 1992 года).
Статья 27 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение внутри страны, выбор места пребывания и жительства. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что конституционный смысл права на свободный выбор места жительства состоит в том, что гражданин вправе свободно избирать жилое помещение, в котором он постоянно или преимущественно проживает, являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 27, ст. 3304).
В соответствии с международными нормативными правовыми актами и ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности страны.
Ст. 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", принятого 25 июня 1993 года, устанавливает, что в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также для исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства. Конституционный смысл регистрации состоит в том, что она является способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим только сам факт нахождения гражданина по месту пребывания или по месту жительства.
При этом регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Вместе с тем, нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации, ставящие осуществление права на труд, на образование, медицинское обслуживания и т.п. в зависимость от наличия регистрации по месту пребывания или по месту жительства, ущемляют конституционные права и свободы граждан. Примеры нарушений такого рода были приведены в докладе Правозащитного центра "Мемориал" и Комитета "Гражданское содействие" (М.,1999).
В ст. 8 закона закреплены основания, при которых возможно ограничение права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Указанное право может быть ограничено:
-в пограничной полосе;
-в закрытых военных городках;
-в закрытых административно-территориальных образованиях;
-в зонах экологического бедствия;
-на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
-на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Этот перечень является исчерпывающим, отступление от запрета расширять его в федеральных подзаконных нормативных правовых актах, а также в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан.
Такая правовая позиция неоднократно подтверждалась Конституционным Судом Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев жалобу гражданки Л.Н.Ситаловой, установил, что регистрация гражданина по месту жительства или отсутствие таковой не могут служить основанием для ограничения или условием реализации конституционных прав граждан, в том числе, права на жилище. Соблюдение установленного порядка вселения в жилое помещение не предполагает обязательную регистрацию гражданина по месту жительства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой // Российская газета, 1995 г., 5 мая).
Конституционный Суд при проверке конституционности ряда нормативных правовых актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа по жалобам граждан В.И. Куцылло и Р.С. Клебанова, а также запросу Главы Республики Коми установил, что правила регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, введенные субъектом Российской Федерации, не должны изменять его уведомительный характер, а также устанавливать дополнительные ограничения конституционного права на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства. В частности, реализация данного конституционного права не может быть поставлена в зависимость от уплаты каких-либо налогов и сборов (Постановление от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996 г., № 15, ст. 1909).
Аналогичная правовая позиция была выражена Конституционным Судом и в постановлении от 2 июля 1997 года № 10-П по делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 года "О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство" в связи с жалобами граждан И.В. Шестопалько, О.Е. Сачковой и М.И. Крючковой (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997 г., № 27, ст. 3304).
При рассмотрении запроса губернатора Нижегородской области о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что представление гражданином документов на регистрацию по месту пребывания или по месту жительства порождает у органа регистрационного учета обязанность зарегистрировать гражданина в избранном им жилом помещении. Установление государством сроков регистрации граждан по месту пребывания является вмешательством в гражданские, жилищные и иные правоотношения и ограничивает конституционное право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и месту жительства. Возложение на органы регистрационного учета обязанности проверять законность вселения гражданина в жилое помещения также означает неправомерное вторжение исполнительных органов в гражданские, жилищные и семейные правоотношения, чрезмерно ограничивает конституционное право на свободный выбор места пребывания и жительства, а потому, является недопустимым (Постановление от 2 февраля 1998 года № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713 // Российская газета, 1998 г., 10 февраля).
Согласно действующему законодательству решения Конституционного Суда Российской Федерации являются окончательными, не могут быть обжалованы, действуют непосредственно и подлежат исполнению всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами. Тем не менее, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя предоставленные им законодательством полномочия по содействию реализации рассматриваемого конституционного права, далеко не всегда руководствуются положениями Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Попытки федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации ограничить в административном порядке свободу передвижения в пределах Российской Федерации обусловлены крайне напряженной ситуацией в области миграции и отсутствием целостной системы управления миграционными процессами. К числу первоочередных задач государственной миграционной политики следует отнести регулирование миграционных потоков.
Сложное социально-экономическое положение в стране, несовершенство законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы миграции на территории Российской Федерации, оказывают негативное влияние на восстановление и соблюдение прав граждан.
Существенно осложняет решение вопросов вынужденной миграции недостаточный уровень юридической разработки проблемы. Это, в частности, проявляется в слабой правовой базе для идентификации лиц, вынужденно покинувших места постоянного проживания, определения их нового места пребывания и жительства. Затруднительной оказывается не только практическая работа по оказанию помощи гражданам со стороны органов государственной власти, но и организация и проведение даже такой задачи, как регистрация и учет прибывающих. В качестве примера можно привести отсутствие точного учета населения Чеченской Республики, пострадавшего в ходе контртеррористических операций и находящегося в других субъектах Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом "О беженцах" в Российской Федерации на 1 января 2000 года зарегистрировано 80 тыс. беженцев. В 1999 году в органы миграционной службы обратилось с ходатайством о признании беженцами 2650 человек, из которых приобрели статус беженца только 314 человек, в том числе 214 иммигрантов из государств дальнего зарубежья. В то же время в очереди для подачи ходатайства о предоставлении статуса беженца стоит свыше 15 тыс. иностранных граждан. Проблема заключается в том, что их пребывание на территории Российской Федерации легализуется не с момента обращения в государственные органы и подачи ходатайства о признании беженцем, а со времени регистрации ходатайства. В связи с этим, подавляющее большинство из них оказывается в положении нелегальных иммигрантов, лишается не только права на свободу передвижения, но и права на убежище, и может быть депортировано из России в страны, где их жизни угрожает опасность.
В отличие от многих стран Запада (Швеции, Бельгии, Германии и других) в России отсутствуют специальные программы, направленные на облегчение процесса адаптации беженцев и иммигрантов, ищущих убежище. Приоритетным направлением миграционной политики России является прием, обеспечение убежища, адаптация и интеграция беженцев и вынужденных переселенцев, главным образом, русских, из СНГ и стран Балтии. Тем не менее, миграционный поток из Африканского и Юго-Азиатского регионов, других стран "третьего мира" прочно вошел в число реальностей, которые требуют серьезного анализа и выработки эффективных мер государственного воздействия. Особую озабоченность вызывает неконтролируемая миграция граждан Китайской Народной Республики в регионы Восточной Сибири и Дальнего Востока. По информация Комитета по делам федерации и региональной политики Государственной Думы от 29 июня 2000 г. № 3.19-21/541 о положении в Амурской области, связанном с пребыванием на ее территории граждан КНР, в некоторых населенных пунктах граничащих с Китаем количество китайских граждан превышает численность коренных жителей.
Наиболее острой проблемой в области внешней трудовой миграции является незаконная трудовая миграция граждан государств - участников СНГ, которая, по экспертным оценкам, составляет около 100 тыс. человек. Отсутствие взвешенной и сбалансированной миграционной политики, коллизии федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации способствовали принятию некоторыми субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, ограничивающих права граждан.
Наряду с нелегальными иммигрантами и вынужденными мигрантами в Российской Федерации находиться значительная часть легальных иммигрантов из государств ближнего зарубежья, переселившиеся в Россию по социально-экономическим мотивам.
Органы государственной власти регионов Центральной России, ранее других территорий Российской Федерации столкнувшихся с изменившейся миграционной ситуацией, начали формулировать свои подходы к миграционной политике. Одни регионы стали проводить достаточно либеральную политику по отношению к мигрантам. В первую очередь к ним относятся регионы Нечерноземья, в которых естественная убыль населения во много раз превышает его прирост и которые увидели в притоке мигрантов шанс для возрождения. Другие стали проводить политику ограничения притока мигрантов, однозначно оценивая этот процесс как негативное в социальном плане явление.
В ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, регулирующие в той или иной степени регистрацию граждан по месту пребывания и жительства. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации (ст.71 п. "в"). Защита прав человека и гражданина, а также административное законодательство, в сферу которого входит установление порядка регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства (ст. 72, п.п. "б" и "к") - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно устанавливать дополнительные ограничения конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, помимо предусмотренных в федеральном законодательстве, то есть могут вводить свой собственный порядок регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства, если он не будет ограничивать конституционное право граждан на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства. Это неоднократно устанавливалось Конституционным Судом Российской Федерации. Тем не менее, в 11 субъектах Российской Федерации действуют нормативные правовые акты, усложняющие регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства, устанавливающие дополнительные ограничения и вводящие не предусмотренные федеральным законодательством меры административной ответственности за его нарушения. Принятие подобного рода нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации вызвано трудностями, возникающими у органов государственной власти, в связи с необходимостью обеспечить вновь прибывших жилыми помещениями из государственного или муниципального фондов, а также возрастанием нагрузки на социальную инфраструктуру.
При этом следует учитывать, что право на свободный выбор места пребывания и жительства не тождественно конституционному праву на жилище. Выбор гражданином места жительства не может служить основанием для бесплатного предоставления ему жилого помещения из государственного или муниципального жилого фондов. Факт проживания в помещении, которое не удовлетворяет санитарным нормам, является одним из условий постановки гражданина на учет для последующего предоставления жилья из государственного или муниципального фондов. Непременными условиями реализации права на жилище за счет государства или местного сообщества должны быть материальное положение гражданина, его неспособность в силу тех или иных причин объективного характера (возраст, инвалидность, наличие большого количества детей и т.п.) приобрести жилье в собственность на основании договора купли-продажи или заключить договор его аренды.
В соответствии с общепринятыми международными нормами, право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства относится к числу личных (гражданских) прав. Эта группа основных прав гарантируется гражданину вне зависимости от социальных, экономических и иных условий. В соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах "государство обязуется ... принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами" (ст. 2). Таким образом, невозможность государства в полной мере обеспечить реализацию социальных прав не может служить основанием для ограничения личных (гражданских) прав.
Наиболее распространенными способами ограничения конституционного права на свободный выбор места пребывания и жительства в законодательстве субъекта Российской Федерации являются:
а) прямой запрет регистрации по месту пребывания или по месту жительства граждан, прибывающих на территорию субъекта Российской Федерации с территории иностранных государств или других субъектов Российской Федерации, и не имеющих тесных связей с данным регионом (например, Постановление Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 5 мая 1994 года № 17-П-П (в редакции Постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 25 сентября 1997 года № 177-П-П), то есть отсутствие близких родственников, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, либо предварительного длительного проживание (от 5 до 10 лет) на территории субъекта Российской Федерации;
б) установление преимуществ при регистрации по месту пребывания или жительства для отдельных социальных групп и жестких ограничений - для всех иных граждан;
в) установление предельного срока регистрации по месту пребывания и по месту жительства;
г) установление дополнительных, по сравнению с закрепленными в федеральном законодательстве, препятствий для регистрации гражданина по месту пребывания или жительства;
д) введение дополнительных, по сравнению с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, мер ответственности за нарушение правил регистрации (таких как административный арест или выдворение за пределы субъекта Российской Федерации).
Прямой запрет регистрации по месту пребывания или по месту жительства граждан, прибывающих на территорию субъекта Российской Федерации с территории иностранных государств или других субъектов Российской Федерации, является одной из форм нарушения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Такой порядок регулирования миграционных потоков установлен в Кабардино-Балкарской Республике Постановлением Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 5 мая 1994 года № 17-П-П (в редакции Постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 25 сентября 1997 года № 177-П-П). Данный нормативный правовой акт ограничивает постоянную регистрацию граждан, прибывающих на жительство в республику. П. 1 данного постановления гласит, что "регистрация граждан Российской Федерации, прибывающих на территорию республики, приостановлена". По существу, подзаконный нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации вводит запрет на реализацию гражданами Российской Федерации конституционного права на свободный выбор места жительства. Исключение сделано для отдельных социальных групп:
-соотечественников, проживающих за пределами Кабардино-Балкарской Республики и Российской Федерации. При этом под соотечественниками понимаются лица кабардинской и балкарской национальностей. Регистрация российских граждан иных национальностей, проживающих на территории Российской Федерации, приостановлена;
-лиц, незаконно высланных за пределы данного субъекта Российской Федерации в связи с политическими репрессиями;
-детей, не имеющих своих семей, - на жилой площади родителей, и родителей - на жилой площади детей;
-лиц, освобожденных от отбывания наказания в виде лишения свободы, а также лиц, с которых сняты ограничения, вытекающие из условного осуждения или лишения свободы с обязательным привлечением к труду, - на жилой площади, занимаемой членами их семей или родственниками, с которыми они проживали до осуждения. В этом случае законодатель игнорирует Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 1995 г. № 8-П, в соответствии с которым лишение жилой площади лиц, осужденных на срок свыше 6-ти месяцев, признано неконституционным. В данном случае под вопрос поставлена не только возможность зарегистрироваться по месту жительства после отбывания наказания в виде лишения свободы на жилой площади, занимавшейся гражданином до осуждения, но и само право на жилище;
-граждан, признанных в установленном порядке временно отсутствовавшими, если согласно действующему законодательству за ними сохраняется право пользования жилой площадью;
-уволенных в запас или в отставку военнослужащих, призывавшихся в ряды Вооруженных Сил Российской Федерации с территории Кабардино-Балкарской Республики;
-военнослужащих, прибывших для прохождения службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних и пограничных войск, дислоцирующихся на территории республики, и членов их семей - на период прохождения службы;
-студентов высших учебных заведений, а также аспирантов, адъюнктов, ординаторов - на время учебы;
-лиц, родившихся и длительное время проживавших на территории Кабардино-Балкарской Республики - на жилой площади родственников.
Иные граждане в соответствии с Постановлением Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 5 мая 1994 года № 17-П-П не могут быть зарегистрированы по месту пребывания или жительства на территории республики. Установление перечня лиц, которые могут быть зарегистрированы по месту пребывания и по месту жительства на территории Кабардино-Балкарской Республики, нарушает положение статьи 27 Конституции Российской Федерации о том, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации имеет право на свободу передвижения и свободный выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, а также принцип равенства граждан перед законом, закрепленный в ст. 19 Конституции. Введение преимуществ для "соотечественников", то есть по существу для лиц титульных национальностей, противоречит также Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
Указом Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 г. № 83 "О мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея" (с последующими изменениями и дополнениями) установлен разрешительный порядок приобретения прибывающими в Республику Адыгея лицами права на постоянное и временное место жительства, пребывания и регистрации на территории Республика Адыгея иностранных граждан и лиц без гражданства из республик бывшего СССР, а также утверждены Положение о порядке приобретения права на место жительства лицами, прибывающими в Республику Адыгея, Положение о порядке временного пребывания граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республика Адыгея.
В связи с тем, что названный Указ противоречит частям 1 и 2 статьи 19 и части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 3 и 5 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и Постановлению Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию", Президент Российской Федерации, руководствуясь частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации, приостановил действие данного Указа.
Законодательство Краснодарского края устанавливает перечень категорий лиц, которые не могут быть зарегистрированы по месту пребывания или по месту жительства на территории края. Постановлением Законодательного собрания Краснодарского края от 4 июля 1997 года № 682-П "О перечне городов и районов края, в которых временно вводится особый порядок регистрации по месту жительства, и правилах регистрации по месту жительства в них" запрещается в курортных районах Краснодарского края регистрация по месту жительства супруга, прибывшего из государства СНГ (кроме Беларуси), если с момента регистрации его брака с гражданином Российской Федерации, проживающим на территории края, прошло менее 5 лет.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 года №290 иностранные граждане и лица без гражданства - выходцы из государств-членов СНГ регистрируются по месту жительства в том же порядке, что и российские граждане, поэтому установление каких-либо запретов на регистрацию в отношении данной категории лиц является нарушением права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также конституционного принципа равенства человека и гражданина перед законом (ст. 19, ч.ч. 1 и 2 Конституции Российской Федерации).
В ряде субъектов Российской Федерации (Республика Адыгея и Краснодарский край) законодательно закреплен перечень лиц, которые обладают определенными преимуществами при регистрации по месту пребывания и жительства на их территории. В отношении иных граждан законодательство данных субъектов Федерации содержит дополнительные условия для их регистрации, в значительной мере ограничивающие их конституционное право на свободный выбор места пребывания и жительства.
Так, п. 2.1. Положения о порядке приобретения права на место жительства лицами, прибывающими в Республику Адыгея, утвержденного Указом Президента Республики Адыгея № 100 от 17 июня 1996 года, а также ст. 14 Закона Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" устанавливают перечень граждан, которые могут быть зарегистрированы в упрощенном порядке (без учета нормы жилой площади и санитарного состояния жилого помещения), а также перечень граждан, которые могут быть зарегистрированы при условии соответствия жилого помещения требованиям Жилищного кодекса РСФСР. Как показала практика рассмотрения жалоб в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, иные лица испытывают существенные затруднения при регистрации по месту пребывания и по месту жительства и, фактически, не могут быть зарегистрированы на занимаемой ими жилой площади.
Закон Краснодарского края предоставляет определенные преимущества гражданам Российской Федерации, имеющим устойчивые связи с регионом. Ст. 14 (п. "н") устанавливает, что лица, имеющие статус беженца или вынужденного переселенца, предоставленный миграционной службой Краснодарского края, могут быть зарегистрированы на жилой площади близких родственников, постоянно проживающих на территории края более 10 лет, независимо от размера жилой площади и состояния жилого помещения; ст. 15 предоставляет возможность зарегистрироваться по месту жительства близких родственников тем гражданам, которые либо сами проживали в течение длительного времени (более 10 лет) на территории края, либо их близкие родственники проживают на территории края более 10 лет. Тем самым, фактически вводится ценз оседлости, что противоречит федеральному законодательству. Но при этом регистрационные органы отказывают в регистрации в том случае, если в результате вселения размер жилой площади станет меньше нормы жилой площади, предусмотренной в ст. 38 Жилищного кодекса РСФСР.
Указ Президента Республики Адыгея от 17 июня 1996 года № 100 (п. 2.2.) предоставляет определенные льготы иностранным гражданам и лицам без гражданства адыгского происхождения, которые желают возвратиться на свою историческую родину. Они имеют право на постоянную регистрацию на любой жилой площади.
В Краснодарском крае и в Республике Адыгея существуют административные запреты на продажу, дарение или иное отчуждение жилых помещений в пользу лиц, не зарегистрированных на их территориях (ст. 35 Закона Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" и п. 2.5. Положения о порядке приобретения права на место жительства лицами, прибывающими в Республику Адыгея). Данное положение ограничивает право граждан на приобретение жилых помещений в собственность, а также и право собственника по своему усмотрению распоряжаться принадлежащим жилым помещением.
Таким образом, по смыслу Положения о порядке приобретения права на место жительства лицами, прибывающими в Республику Адыгея, и Закона Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" лицо, прибывшее на территорию данных субъектов Российской Федерации и не имеющее родственных или национально-культурных связей в их пределах, испытывает значительные трудности при реализации права на свободный выбор места жительства на этой территории, а также при заключении договоров купли-продажи, аренды или найма жилого помещения.
На территории данных субъектов Российской Федерации фактически действует разрешительный порядок регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания, неконституционность которого была определена еще Комитетом конституционного надзора СССР и неоднократно подтверждалась Конституционным Судом Российской Федерации.
Нормы Закона Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства в Краснодарском крае" подверглись специальной проверке в Конституционном Суде Российской Федерации, в результате чего было установлено, что ст.ст. 14, 15 и 35 закона аналогичны положениям, уже являвшимися предметом рассмотрения в Конституционном Суде, а потому в соответствии со ст. 125 (ч. 6) Конституции Российской Федерации и ст. 79 (ч. 3) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не должны применяться (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 1998 года № 116-О по делу о проверке конституционности статей 14, 15 и 35 Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 года "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998 г., № 41, ст. 5210). Однако до настоящего времени правоприменительные органы продолжают руководствоваться ими при рассмотрении вопросов о регистрации граждан по месту пребывания и жительства.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации направил Главе администрации Краснодарского края и Председателю Законодательного Собрания края заключение в порядке ст. 31 (п. 2) Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" о нарушении Законом Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" конституционного принципа равноправия, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, права собственности и права на жилище. В Заключении предлагалось привести указанный закон в соответствие с Конституцией Российской Федерации и нормативными правовыми актами, принятыми федеральными государственными органами. Заместитель Председателя Законодательного собрания края и заместитель Главы администрации края признали, что предложения Уполномоченного будут способствовать эффективной работе по совершенствованию краевого законодательства, и такая работа в настоящее время ведется.
Введение субъектом Российской Федерации особых условий регистрации граждан по месту пребывания и жительства препятствует свободному движению рабочей силы и иных товаров, а также услуг и финансовых средств, что противоречит ст. 8 (ч. 1) Конституции Российской Федерации. Установление разрешительного порядка регистрации в отдельно взятом субъекте Российской Федерации противоречит федеральному законодательству. В то же время уставы Нижегородской и Ярославской областей предусматривают возможность введения законодательными (представительными) органами данных субъектов Федерации особого порядка въезда и пребывания на их территории. По Уставу Курганской области законодательный орган области может устанавливать особый порядок проживания, пребывания, проезда в районах, граничащих с Казахстаном, и определять "правила поселения на жительство беженцев и других граждан при их вынужденной миграции, порядок пребывания на территории области иностранных граждан и лиц без гражданства".
Законодательство ряда субъектов Российской Федерации устанавливает предельный срок регистрации по месту пребывания и по месту жительства.
Сроки регистрации по месту пребывания подразделяются в зависимости от длительности:
а) 45 суток - предельный срок пребывания в Краснодарском крае (ст. 9, ч. 1 Закона Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края"), в Санкт-Петербурге и Ленинградской области (п. 5 Временных правил регистрационного учета граждан на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области, утвержденных распоряжением мэра Санкт-Петербурга и главы администрации Ленинградской области от 23 ноября 1993 года № 925-р/956-р). Срок пребывания в Санкт-Петербурге и Ленинградской области может быть продлен, но не более чем до 6 месяцев;
б) 3 месяца - предельный срок пребывания в Смоленской области (п. 2.5. Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденной Постановлением Администрации Смоленской области от 17 января 1996 года № 9). Данный срок может быть продлен, но не более, чем до 6 месяцев и только в исключительных случаях, связанных с серьезным заболеванием зарегистрированных по месту пребывания граждан или их родственников, а также при возникновении иных обстоятельств, не позволяющих гражданам покинуть место пребывания;
в) 6 месяцев - предельный срок регистрации по месту пребывания в Волгоградской области (абз. 2 Разъяснения Начальника ПВУ УВД Волгоградской области от 9 октября 1997 года № 42/25-3216). Он может быть продлен органом регистрационного учета;
г) до истечения трудового договора, но не более 1 года - срок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Краснодарского края (ст. 9, ч. 2 Закона Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края");
д) до особого указания главы субъекта Российской Федерации (п. 1.1., абз. 1 Распоряжения Мэра Москвы от 13 сентября 1999 года № 1007-рм "О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в г. Москве").
В связи с совершенными в августе-сентябре 1999 года в Москве террористическими актами, повлекшими многочисленные жертвы среди населения, Мэр Москвы 13 сентября 1999 года принял распоряжение № 1007-рм "О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в г. Москве", которым обязал ГУВД г.Москвы совместно с префектурами административных округов и районными Управами в трехдневный срок провести перерегистрацию граждан, временно находящихся в Москве с 1 января 1999 года, с выдачей им новых свидетельств о регистрации по месту пребывания (п. 1.1., абз. 1). Эта норма, по существу, означала аннулирование регистрации всех иногородних по месту пребывания в г. Москве, снятие их с регистрационного учета по месту пребывания вне зависимости от их волеизъявления. Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации, не устанавливают в качестве одного из оснований для прекращения регистрации граждан по месту пребывания распоряжение главы субъекта Российской Федерации (п. 30 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации).
Тем самым п. 1.1. (абз. 1) Распоряжения Мэра Москвы от 13 сентября 1999 года № 1007-рм нарушил конституционное право гражданина на выбор места пребывания (ст. 27, ч. 1 Конституции Российской Федерации), а также закрепленный в Конституции Российской Федерации (ст. 55, ч. 3) порядок ограничения конституционных прав и свобод граждан.
Действия же московских властей по улучшению работы милиции, усилению охраны публичных мест (метрополитена, крупных торговых комплексов, массовых спортивных и культурных мероприятий) в такой ситуации вызвали понимание и одобрение со стороны населения.
Установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания, является вмешательством органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право граждан на свободу выбора места пребывания и жительства. Срок нахождения в том или ином месте должен определять сам гражданин, установление его государством означает ограничение свободы волеизъявления при выборе места пребывания.
Незаконно установление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации срока проживания гражданина на своих территориях и введение в этой связи нового, не установленного в федеральном законодательстве, понятия "временное проживание". Такое понятие введено в Краснодарском крае, Ленинградской и Мурманской областях, в г.Санкт-Петербурге (ст. 16, п. "а" Закона Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края"; п. 1, абз. 3 Постановления Администрации Мурманской области "О некоторых вопросах регистрационного учета граждан и их документирования паспортами на территории области" от 18 ноября 1994 г. №471; п. 1, абз. 5 Временных правил регистрационного учета граждан на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области).
Институт временного проживания не закреплен в законе Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", а также не вытекает из содержания ст. 27 Конституции Российской Федерации. Его введение нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации является ограничением права на свободный выбор места жительства и противоречит федеральному законодательству.
Установление дополнительных, по сравнению с закрепленными в федеральном законодательстве, ограничений для реализации конституционного права граждан на свободный выбор места пребывания и жительства также нарушает данное право. Субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные правила регистрационного учета граждан, не устанавливая дополнительных ограничений конституционного права граждан на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
Вместе с тем, Конституция Республики Татарстан (ст. 31) провозглашает право Государственного Совета Республики вводить дополнительные по отношению к установленным федеральным законодательством ограничения свободы передвижения, права на свободный выбор места пребывания и жительства. В Республике Татарстан не могут быть зарегистрированы по месту жительства граждане, если в случае их регистрации размер жилой площади, приходящейся на одного зарегистрированного, станет меньше нормы жилой площади, предусмотренной действующими Правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Республике Татарстан (п. 3 Временных правил регистрации граждан по месту проживания в Республике Татарстан, утвержденных Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 27 марта 1995 года № 149). Данная норма не распространяется на достаточно узкий круг лиц, перечисленных в п. 2 указанных Временных правил (несовершеннолетние или одинокие дети, престарелые родители, несовершеннолетние родные братья и сестры, супруг и некоторые другие).
В г.Благовещенске (Амурская обл.), кроме указанных оснований для отказа в регистрации по месту жительства, установлены еще 13 дополнительных. Среди них: признание ордера на вселение в жилое помещение недействительным, признание недействительной сделки, в результате которой изменилось право владения, пользования или распоряжения жилым помещением, отсутствие письменного согласия всех проживающих с нанимателем жилого помещения совершеннолетних членов семьи, отсутствие согласия правления жилищно-строительных кооперативов или жилищных кооперативов на сдачу жилого помещения внаем, наложение ареста на жилое помещение (Постановление Мэра города Благовещенска "Об ограничении регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания на территории Благовещенского муниципального образования и об отмене решения исполнительного комитета городского Совета народных депутатов № 150 от 7 февраля 1986 года" № 3575 от 22 ноября 1996 года).
Регистрация гражданина по месту жительства лишь удостоверяет факт его вселения в жилое помещение, поэтому возложение на органы регистрационного учета обязанности проверять законность проживания гражданина в жилом помещении означает неправомерное вторжение с их стороны в гражданские, семейные, жилищные и иные правоотношения. Институт регистрации не может быть использован в качестве инструмента контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах общественной жизни, а отказ в регистрации не может служить средством предупреждения или мерой ответственности, поскольку это не установлено законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федераций на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и не соответствует смыслу института регистрации.
В ряде субъектов Российской Федерации установлены экономические барьеры для свободы передвижения и выбора места жительства граждан на их территории.
В Нижегородской области действует Постановление администрации Нижегородской области "Об утверждении перечня и размеров специальных сборов за услуги населению области по оформлению паспортно-визовых документов, регистрационных материалов, оказываемых в подразделениях управления паспортно-визовой службы ГУВД Нижегородской области" № 70 от 23 марта 1999 года. Этот нормативный правовой акт предусматривает, в частности, установление сбора за дополнительные расходы по установлению личности. Вводится также сбор за "регистрацию иностранных паспортов на территории области" в размере одного минимального размера оплаты труда. Данный сбор действует одновременно с установленным федеральным законодательством сбором за регистрацию по месту пребывания или по месту жительства.
Введение органом исполнительной власти области сбора с иностранных граждан на посещение территории области носит дискриминационный характер. Кроме того, установление сбора за регистрацию паспортов иностранных граждан противоречит ст. 57 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, вводя собственные налоги и сборы, должны учитывать, что согласно ст. 75 (ч. 3) Конституции Российской Федерации система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, а потому они вправе устанавливать налоги и сборы лишь в рамках того перечня региональных налогов и сборов, который содержится в Законе Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Поскольку федеральным законодательством не предусмотрены сборы за установление личности, а также не предусмотрено право субъектов федерации устанавливать сборы за регистрацию иностранных граждан по месту пребывания или по месту жительства, постановление администрации Нижегородской области № 70 от 23 марта 1999 года нарушает права человека, закрепленные в Конституции Российской Федерации.
В отдельных регионах в качестве условия реализации права на приобретения статуса беженца или вынужденного переселенца и регистрации по месту пребывания на территории субъекта Федерации является состояние здоровья прибывшего лица. Власти Республики Марий-Эл и Калининградской области ввели их обязательную проверку на ВИЧ-инфекцию. Это противоречит Федеральному закону "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", устанавливающему исчерпывающий перечень лиц, для которых такое обследование является обязательным. В Чувашии и Ярославской области проверка на СПИД осуществляется на "добровольной" основе, которая косвенно является обязательным условием для регистрации по месту пребывания и жительства. При этом в соответствии с нормативными правовыми актами Чувашской Республики все лица, прибывающие на ее территорию, обязаны проходить медицинское обследование на предмет выявления заболеваний, передаваемых половым путем (Республиканская целевая программа по профилактике заболеваний, передающихся половым путем, на 1997-2000 годы, утвержденная постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики № 23 от 12 мая 1997 года).
Нарушения прав встречаются также в региональных программах борьбы с наркоманией, в которых предусматривается проверка беженцев и вынужденных переселенцев на причастность к сбыту и потреблению наркотиков (Ульяновская и Ярославская области).
В связи с изложенным, необходимо отметить, что полномочия органов регистрационного учета по проверке подлинности представляемых гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованности выдачи ордера, соответствия заключенного договора нормативным актам и т.д. признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации (постановление Конституционного Суда от 2 февраля 1998 года). Поскольку Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" не возлагает такую проверку на органы, производящие регистрацию, она не должна ими осуществляться.
Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений. Соответствующие нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса РСФСР, Семейного кодекса Российской Федерации иных федеральных законов, регламентирующие правовой режим жилого помещения, права и обязанности участников правоотношений, возникающих по поводу предоставления жилого помещения и проживания в нем, не содержат оснований отказа в регистрации по месту пребывания и по месту жительства.
Отдельные нормы постановления Правительства Москвы и Правительства Московской области "Об утверждении правил регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области" от 30 марта 1999 года № 241-28 не соответствуют федеральному законодательству. Например, собственник жилого помещения, не зарегистрированный в нем по месту жительства, может вселить на эту жилую площадь только близких родственников, зарегистрированных по месту жительства в Москве или Московской области (п. 3 Приложения 2 к постановлению от 30 марта 1999 года № 241-28). В перечне документов, являющихся основанием для вселения гражданина в жилое помещение, не указаны акты, дающие право на вселение в жилое помещение без согласия собственника (решение суда о признании права на жилую площадь, решение суда о вселении в жилое помещение и т.п.), что вызывает многочисленные проблемы при регистрации граждан, вселенных в жилое помещение по решению судебных органов вопреки мнению собственника.
С целью наиболее полной реализации гражданами конституционного права на свободный выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации представляется целесообразным разграничить федеральным нормативным правовым актом вселение и регистрацию по месту жительства, предоставив государственным и муниципальным жилищным органам право проверки законности вселения граждан в жилые помещения государственного и муниципального жилого фонда.
Контроль за соблюдением норм гражданского законодательства при вселении в жилые помещения, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, может осуществляться только в судебном порядке при рассмотрении гражданско-правовых споров.
Органы регистрационного учета должны осуществлять регистрацию граждан по месту жительства в жилых помещениях государственного или муниципального жилого фонда на основании справки жилищного органа, а в жилых помещениях, находящихся в частной собственности, - на основании заявления собственника, а также договора найма или аренды жилого помещения.
В ряде субъектов Российской Федерации для борьбы с незаконной миграцией вводятся дополнительные, по сравнению с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, меры ответственности за нарушение правил регистрации. В соответствии со ст. 72 (п. "к") Конституции Российской Федерации административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, санкции за совершение административных проступков, устанавливаемые в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, не могут быть более жесткими, чем введенные федеральным административным законодательством за аналогичные проступки. В соответствии со ст. 76 (ч. 5) Конституции Российской Федерации закон субъекта Российской Федерации не может противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч.ч. 1 и 2 данной статьи.
Ч. 3 п. 1.1. Распоряжения Мэра Москвы от 13 сентября 1999 года № 1007-рм "О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в г.Москве" обязывало ГУВД г.Москвы совместно с префектурами административных округов и районными Управами принимать предусмотренные законодательством меры ответственности вплоть до выдворения временно прибывших по месту проживания. Постановление Правительства Москвы № 875 от 21 сентября 1999 года "Об утверждении временного порядка перемещения лиц, злостно нарушающих правила регистрационного учета, за пределы города Москвы к месту их постоянного проживания", устанавливая порядок реализации данной нормы, именует выдворение "перемещением злостных нарушителей правил регистрации по месту постоянного жительства".
Административная ответственность за проживание граждан Российской Федерации и иностранцев без регистрации установлена ст.ст. 178 и 184 (ч. 1) Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в соответствии с которыми проживание лица без регистрации влечет предупреждение или наложение штрафа в размере до 1 минимального размера оплаты труда. Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 19.15), рассмотренный Государственной Думой, практически дублирует нормы действующего кодекса.
Административное выдворение гражданина Российской Федерации на место его жительства в качестве меры пресечения пребывания без регистрации или в качестве меры ответственности за совершение данного проступка КоАП РСФСР и проектом КоАП Российской Федерации не предусмотрено. Ст. 321 КоАП РСФСР позволяет выдворять иностранных граждан за пределы Российской Федерации в качестве меры административной ответственности в случаях, предусмотренных Законом СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР", при этом постановление об административном выдворении принимается органами Федеральной пограничной службы (ст.ст. 1831, 1833 и 2249 КоАП РСФСР). Выдворение граждан, не являющихся жителями данной местности, по месту их постоянного проживания возможно лишь в условиях чрезвычайного положения (ст. 23, п. "е" Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"). Проект Федерального закона "О чрезвычайном положении" (ст. 17, п. "е") также предусматривает данную меру. Необходимым условием для применения к гражданину такой меры является нарушение им общественного порядка.
Таким образом, названные Распоряжение Мэра Москвы и Постановление Правительства Москвы содержат новую, не закрепленную в федеральном законодательстве, меру административной ответственности.
Поскольку в г. Москве чрезвычайное положение не вводилось, на органы внутренних дел г.Москвы не могут быть возложены полномочия по выдворению на место жительства иногородних, находящихся на территории города без регистрации, или тех, кому при перерегистрации отказано в регистрации по месту пребывания.
Кроме того, п. 2.3. Временного порядка перемещения лиц, злостно нарушающих правила регистрационного учета, за пределы города Москвы к месту их постоянного проживания, установил, что лицо, подлежащее перемещению, может содержаться в органах внутренних дел в течение неопределенного времени до момента его перемещения. Данное положение противоречит ст.ст. 241 (п. "а") и 242 КоАП РСФСР, в соответствии с которыми административное задержание может производиться органами внутренних дел в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, и на срок до 3 часов.
В некоторых субъектах Российской Федерации за нарушение правил регистрации к гражданам применяется выдворение в административном порядке. Данная мера административной ответственности за нарушение правил регистрации закреплена в законодательстве г.Санкт-Петербурга и Ленинградской области. В соответствии с п. 17 Временных правил регистрационного учета на территории г.Санкт-Петербурга и Ленинградской области за нахождение на территории данных субъектов Российской Федерации без регистрации в течение 3-х суток предусмотрен штраф в размере от 5 до 15 минимальных размеров оплаты труда, повторное нарушение карается штрафом в размере от 15 до 20 минимальных размеров оплаты труда, а лица, неоднократно нарушившие правила регистрации, либо не подлежащие регистрации на территории данных регионов, либо те, регистрация которых была аннулирована, подлежат выдворению за пределы Ленинградской области, о чем в паспорте делается соответствующая отметка.
В Республике Адыгея незаконное пребывание или проживание без регистрации наказывается штрафом от 10 минимальных размеров оплаты труда и предписанием о добровольном выезде за пределы Республики Адыгея. Повторное нарушение карается арестом на срок до 15 суток с последующим выдворением виновного лица за его счет в место последнего проживания до прибытия в Республику Адыгея (п.п. 4 и 5 Указа Президента Республики Адыгея "Об административной ответственности за нарушение установленного порядка приобретения права на место жительства, порядка пребывания и правил регистрации в Республике Адыгея").
Ст. 30 Закона Краснодарского края "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края" предусматривает в качестве санкции за пребывание на территории края в течение 3 дней без регистрации штраф в повышенном, по сравнению с установленном КоАП РСФСР, размере (до 50 минимальных размеров оплаты труда) с последующим выдворением к месту постоянного проживания.
Законом Ставропольского края "Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Ставропольском крае" от 18 октября 1994 года № 7-КЗ (в ред. Закона Ставропольского края от 18 декабря 1996 года №41-КЗ) введены за несоблюдение установленного порядка регистрации штраф либо арест на срок до 10 суток (ст. 3).
Указанные нормы противоречат федеральному законодательству об административных правонарушениях. Административный арест и выдворение в административном порядке являются наиболее суровыми видами административно-правовых взысканий и не предусмотрены федеральными законами за нарушения правил регистрации.
Жалобы, поступающие в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации порождены, главным образом, противоречием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Постановлению Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" от 17 июля 1995 года № 713, а также Постановлению Правительства Российской Федерации "О распространении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии" от 12 марта 1997 года № 290.
В связи с этим, большая часть жалоб на незаконный отказ в регистрации по месту пребывания и по месту жительства поступает из тех субъектов Российской Федерации, где действуют собственные нормативные правовые акты о регистрационном учете.
Так, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратились:
- гражданин И. - с жалобой на отказ Комиссии миграционного контроля при Главе администрации Краснодарского края в регистрации по месту жительства усыновителя (вх. № И-11 от 11 марта 1999 года). Основанием для отказа в регистрации послужило отсутствие у усыновленного И. российского гражданства;
- гражданка Грузии Г. - с жалобой на отказ в регистрации по месту жительства мужа (вх. № Г-93 от 4 марта 1999 года). Гражданин Российской Федерации О. - муж Г. имеет на праве частной собственности жилой дом в п.Архипо-Осиповка (Краснодарский край), в котором проживают он сам, его жена Г., а также двое их несовершеннолетних детей. При этом размер жилой площади дома не соответствует нормам жилой площади, установленной ст. 38 Жилищного кодекса РСФСР на 1 жильца;
-лицо без гражданства П. - с жалобой на отказ в регистрации по месту жительства Т. - его жены, гражданки Российской Федерации (вх. № П-330 от 10 июня 1999 года).
Из жалобы и приложенных к ней материалов следует, что с 1993 года П. находился в фактических брачных отношениях с гражданкой Российской Федерации Т. и проживал в доме ее родителей. В 1996 году брак был зарегистрирован. В браке родились трое детей. С декабря 1996 года по май 1999 года П. неоднократно обращался в органы внутренних дел г.Сочи, администрацию г.Сочи и администрацию Краснодарского края с заявлениями о регистрации по месту жительства по указанному адресу. При этом в регистрации ему отказывалось в связи с отсутствием санитарных норм, установленных ст. 38 Жилищного кодекса РСФСР. В решении Комиссии миграционного контроля указывалось также, что регистрация П. по месту жительства Т. "создаст искусственную нуждаемость" семьи П. и Т. в улучшении жилищных условий при том, что П. "даже не является гражданином Российской Федерации". Данное решение было обжаловано П. в Лазаревский районный суд Краснодарского края. Суд в удовлетворении жалобы отказал по тем же основаниям, что и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в соответствии со ст. 29 (п. 3) Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" направил председателю Краснодарского краевого суда ходатайство о проверке данного судебного решения. В ходатайстве, в частности, указывалось, что Лазаревский районный суд неправильно применил ряд норм материального права. В соответствии со ст. 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто на законных основаниях находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться по ее территории, выбирать место пребывания и место жительства. В соответствии с Соглашением о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников (ст. 1), Договором о создании экономического союза (ст. 19), граждане Сторон имеют право въезжать и передвигаться по территории Сторон без виз при наличии документов, удостоверяющих личность. Поэтому П., въехавший в Российскую Федерацию с территории Грузии, находится в Российской Федерации на законных основаниях. Положение ст. 27 Конституции Российской Федерации в равной мере относится как к гражданам Российской Федерации, так и к иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Порядок реализации иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию с территории государств-участников Содружества Независимых Государств, права на свободный выбор места жительства конкретизируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 года № 290, в соответствии с которым действие Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства от 17 июля 1995 года № 713, распространяется и на данный круг лиц. Федеральное законодательство не устанавливает правовой статус лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, но в данных обстоятельствах он не может отличаться от правового статуса иностранного гражданина.
Не может служить основанием для отказа в удовлетворении жалобы П. и то обстоятельство, что размер жилой площади в доме родителей его жены меньше норм, установленных в статье 38 Жилищного кодекса РСФСР. Указанная норма регламентирует порядок вселения в жилое помещение, но не является основанием для отказа в регистрации.
Председатель краевого суда счел убедительными аргументы, приведенные Уполномоченным, ходатайство было удовлетворено, председатель краевого суда внес протест на решение Лазаревского районного суда в Президиум Краснодарского краевого суда.
К Уполномоченному по правам человека обратился гражданин Т. с жалобой на отказ в регистрации в доме, принадлежащем ему на праве частной собственности (вх. № Т-346 от 22 декабря 1999 года). Из жалобы и приложенных к ней документов следует, что в 1989 году заявитель приобрел на праве частной собственности жилой дом, расположенный в Краснодарском крае. Он проживает в этом доме вместе с семьей, однако, до настоящего времени по месту жительства не зарегистрирован. 27 июля 1997 года решение Комиссии миграционного контроля о регистрации Т. по месту жительства было аннулировано начальником Управления паспортно-визовой службы УВД Краснодарского края.
Гражданин Т. обжаловал отказ в регистрации в Крымский районный суд. Судебные органы в удовлетворении жалобы отказали в связи с тем, что Т. прибыл на территорию края из государства - члена СНГ и не был зарегистрирован на территории края в течение 5-ти лет перед покупкой дома (Постановление Законодательного собрания Краснодарского края от 4 июля 1997 года "О перечне городов и районов края, в которых вводится особый порядок регистрации по месту жительства и правила регистрации по месту жительства в них").
Крымский районный суд Краснодарского края и Краснодарский краевой суд, отказывая в удовлетворении жалоб Т. на отказ начальника Управления паспортно-визовой службы УВД Краснодарского края в регистрации по месту жительства, применил Закон Краснодарского края, противоречащий Конституции Российской Федерации, ее ст.ст. 27, 55 (ч. 3) и 71 (п. "в"). В соответствии со ст. 120 Конституции Российской Федерации суд подчиняется Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Согласно ст. 5 (ч. 3) Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации или федеральному закону, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился к Председателю Верховного Суда Российской Федерации с ходатайством о проверке решения Крымского районного суда и определения судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда. Заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации сочла доводы Уполномоченного достаточными для опротестования решения Крымского районного суда и внесла протест в Президиум Краснодарского краевого суда об отмене данного решения в связи с неправильным применением норм материального права, устанавливающим право граждан на свободный выбор места жительства. Дело направлено на новое судебное рассмотрение.
К Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратилась гражданка Б. с жалобой на вступившее в законную силу решение Кировского районного суда г.Казани (вх. № Пр-Б-35 от 10 ноября 1999 года). Из материалов, приложенных к жалобе, следует, что Б. стала собственником жилого помещения, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права собственности. Заявительница обратилась в Администрацию г.Казани с заявлением о регистрации в этой квартире. Городская администрация отказала в регистрации на том основании, что дом признан ветхим и подлежит сносу. Данное решение было обжаловано Б. в судебном порядке. Судебные органы Республики Татарстан отказали в удовлетворении жалобы Б. на основании п.п. 2 и 4 Временных правил регистрации граждан по месту проживания в Республике Татарстан, в соответствии с которыми регистрация граждан в ветхих и непригодных для проживания жилых домах запрещена.
Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (его ст.ст. 6 и 8) не устанавливает факт признания жилого дома ветхим в качестве основания для ограничения права гражданина на выбор места жительства и отказа в регистрации его по месту жительства. На недопустимость отказа органами регистрационного учета в регистрации граждан по месту жительства (в том числе, в ветхих и аварийных) было указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года. В соответствии со ст.ст. 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" положения нормативных правовых актов, воспроизводящие нормы, признанные неконституционными, не могут применяться судами, другими органами до приведения их в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Таким образом, п.п. 2 и 4 Временных правил регистрации граждан по месту проживания в Республике Татарстан, аналогичные положению п.п. "а" п. 21 Правил регистрации, неконституционность которого была установлена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 4-П, не могут быть применены судами при разрешении гражданских дел. Кроме того, решение суда нарушает и право Б. как собственника жилого помещения владеть и пользоваться квартирой.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился в Верховный Суд Российской Федерации с ходатайством о проверке решения Кировского районного суда г.Казани от 17 декабря 1998 года по гражданскому делу Б. Заместитель председателя Верховного Суда Российской Федерации приняла к рассмотрению ходатайство Уполномоченного и истребовала дело по жалобе Б. из производства Кировского районного суда для проверки в порядке надзора.
Из жалобы беженца К. (вх. № Пр-К-65 от 1 ноября 1999 года) и приложенных к ней документов следует, что решением Гагаринского межмуниципального суда г. Москвы он был вселен в комнату в коммунальной квартире, принадлежащей АО "Мосинжстрой". Заявитель обратился с заявлением о регистрации его по указанному выше адресу. Однако ответа на заявление не получил. Паспортная служба не предприняла каких-либо мер для регистрации заявителя по месту жительства.
В результате проверки, проведенной в рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, установлено, что работники паспортной службы ОВД "Академический" руководствовались п.п. 4.4. Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в Москве и Московской области, утвержденных Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 30 марта 1999 года № 241-28 (ответ Начальника ОВД муниципального района "Академический" от 14 декабря 1999 года № исх-4438). При этом данная норма устанавливает не порядок регистрации граждан по месту пребывания и жительства, а порядок снятия с регистрационного учета. Таким образом, отказ начальника ОВД "Академический" в регистрации К. в жилом помещении, куда он был вселен решением Гагаринского межмуниципального суда, не основан на законе.
Из ответа заместителя начальника ГУВД г. Москвы на ходатайство Уполномоченного о регистрации К. следует, что ОВД "Академический" дано указание зарегистрировать заявителя по месту пребывания по указанному выше адресу на срок действия статуса беженца (3 года).
К Уполномоченному по правам человека обратилась гражданка К. с жалобой на решение паспортно-визовой службы Петропавловск-Камчатского ГОВД, в соответствии с которым она была зарегистрирована по месту жительства в общежитии сроком на 1 год (вх. № К-1214 от 6 октября 1999 года). Решение о срочной регистрации по месту жительства было принято на основании распоряжения директора департамента городского хозяйства администрации г. Петропавловск-Камчатский, не обладающего такими полномочиями. Прокуратура Камчатской области по представлению Уполномоченного провела проверку по данному факту и внесла в адрес руководства органов внутренних дел представление об устранении нарушения регистрационного учета граждан. Документы К. переданы в орган регистрационного учета для изменения отметки о регистрации в соответствии с требованиями закона.
По информации Комиссии по правам человека при главе администрации Архангельской области паспортно-визовая служба одного из районов Архангельской области отказала в регистрации гражданки С. по месту жительства в квартире, принадлежащей ее отцу по договору купли-продажи. Основанием для отказа послужило наличие задолженности по коммунальным платежам. В ответе паспортно-визовой службы было указано о возможности регистрации только после погашения задолженности, что является незаконным.
Причиной нарушений прав гражданина Н. (вх. № Н-31 от 31 января 2000 года), обратившегося к Уполномоченному с жалобой на отказ в регистрации по месту жительства, послужило бездействие должностных лиц, обязанных оказывать содействие в регистрации граждан по месту жительства. Из жалобы заявителя следовало, что 19 февраля 1999 года он был переведен из психиатрической больницы №5 в с. Троицкое-Антропово (Чеховский район Московской области) в психиатрическую больницу №2 им. Яковенко, расположенную в с. Мещерское того же района. При этом гражданин Н. был снят с регистрационного учета по месту жительства в психиатрической больнице № 5 в феврале 1999 года и на момент обращения к Уполномоченному не был поставлен на регистрационный учет по новому месту жительства, в связи с чем не получал назначенную ему пенсию по инвалидности в течение 10-ти месяцев.
В результате проверки, проведенной прокуратурой г. Чехова после обращения Уполномоченного, было установлено, что заявителю в регистрации по месту жительства в психиатрической больнице №2 не отказывалось. Причиной нарушения прав гражданина Н. послужило то обстоятельство, что администрация лечебного учреждения, ответственная за регистрацию больных по месту жительства, не направила в Отдел паспортно-визовой службы Чеховского ОВД листок прибытия и иные документы, необходимые для регистрации гражданина по месту жительства.
После вмешательства Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Чеховской городской прокуратуры гражданин Н. был зарегистрирован по месту жительства в больнице № 2, выплата пенсии по инвалидности ему продолжена.
Зачастую и судебные органы при рассмотрении гражданских дел по жалобам граждан на решения органов внутренних дел об отказе в регистрации по месту жительства или по месту пребывания руководствуются не требованиями закона, а местными интересами.
Например, к Уполномоченному обратилась гражданка П. с жалобой на вступившее в законную силу решение Шпаковского районного суда Ставропольского края (вх. № П-477 от 2 сентября 1999 года). Из жалобы следует, что П. с 10 января 1996 года проживала в доме, принадлежащем Б. на праве частной собственности, и была зарегистрирована по постоянному месту жительства по указанному адресу как член семьи Б. Таким образом, в соответствии со статьей 133 Жилищного кодекса РСФСР П. приобрела право пользования жилым помещением как член семьи домовладельца. В августе 1998 года семья заявительницы распалась, Б. потребовал от П. выселиться из его дома и обратился к начальнику отдела паспортно-визовой службы Шпаковского РОВД с заявлением о снятии П. с регистрационного учета по месту жительства по указанному адресу. Начальник ОПВС, руководствуясь п.п. "е" п. 31 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявления Б. Этот отказ был обжалован в судебном порядке. Шпаковский районный суд обязал начальника ОПВС снять П. с регистрационного учета по постоянному месту жительства в домовладении по указанному адресу в связи с тем, что в течение длительного времени она не проживала в доме, принадлежащем Б.
Однако, в соответствии с п. 31 (п.п. "е") Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации основанием для снятия граждан с регистрационного учета по месту жительства является выселение из занимаемого жилого помещения или признание утратившим право пользования жилым помещением в судебном порядке. При этом федеральное законодательство не устанавливает никаких изъятий из данного требования относительно снятия с регистрационного учета в домах, принадлежащих гражданам на праве частной собственности. Таким образом, начальник ОПВС действовал в рамках закона, отказывая в удовлетворении просьбы Б. о снятии П. с регистрационного учета по месту жительства.
Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в адрес председателя Ставропольского краевого суда было направлено ходатайство о проверке решения Шпаковского районного суда по жалобе Б. на действия начальника ОПВС Шпаковского РОВД. Председателем суда ходатайство о проверке было удовлетворено, на решение Шпаковского районного суда принесен протест. Президиум краевого суда удовлетворил протест председателя суда, согласившись с доводами Уполномоченного, указанными в его ходатайстве. Дело направлено на новое рассмотрение в Шпаковский районный суд.
Нарушения конституционного права на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства органами государственной власти обусловлены не только противоречием нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, регулирующему данное конституционное право, но и не соответствующей закону правоприменительной практикой. Такова правовая сторона вопроса.
Но есть реальности, требующие совершенствования законодательства, с которыми должны считаться законодательные и исполнительные власти.
Дальневосточные регионы России испытывают мощное давление со стороны выходцев из Китая и Северной Кореи. Северная Осетия-Алания и, главным образом, Республика Ингушетия перенасыщены лицами всех национальностей, покинувшими Чечню. Сложная демографическая ситуация сложилась в Краснодарском и Ставропольском краях. Могучие миграционные потоки устремлены в центр страны - в столицу Российской Федерации. Но Москва и Сочи не в состоянии принять всех желающих жить в этих городах. Проблемы Краснодарского края могут быть частично решены за счет отнесения его к пограничной зоне. Статус Москвы, как и требует этого Конституция Российской Федерации (ст. 70, ч. 2), должен быть установлен федеральным законом. Целесообразна подготовка и принятие федерального закона "О миграционной политике в Российской Федерации".
Управление миграционными процессами должно осуществляться не административными запретами, которые неминуемо ведут к нарушению конституционных прав граждан, а путем создания в регионах, нуждающихся в притоке населения, условий, привлекательных для субъектов миграции. В них должны направляться материальные ресурсы и финансовые потоки, средства, необходимые для успешной адаптации переселенцев, им должна оказываться адресная помощь.
Для обсуждения всего комплекса миграционных проблем и выработки рекомендаций по их решению целесообразно проведение парламентских слушаний на тему: "Миграция в России: право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства".
Такое обсуждение позволит учесть особенности каждого субъекта Федерации, уяснить истинную суть конституционных понятий о свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства, проанализировать законодательные полномочия Федерации в целом и ее субъектов в этой сфере. Возможно обсуждение необходимости принятия федеральных законов "О правом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации", "Об иммиграции", о внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".
Проведение парламентских слушаний и выработка соответствующих рекомендаций дадут дополнительный импульс разработке общенациональной программы совершенствования российского законодательства с учетом опыта и стандартов Совета Европы. Использование в правоприменительной практике положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, протоколов к ней, Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и других основополагающих документов Совета Европы будет способствовать включению России в европейское политико-правовое пространство, соблюдению и защите прав человека.
Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации
О. Миронов
15 сентября 2000 года